“中国：推进高效、包容、可持续的城镇化”研讨会3月25日在北京召开，该研讨会介绍并讨论了由中国财政部、国务院发展研究中心和世界银行联合课题组撰写的《中国：推进高效、包容、可持续的城镇化》报告，其中包括《城镇化融资》分报告。

　　《城镇化融资》分报告认为，应该通过建立激励约束机制，强化预算约束，规范政府行为，从而将城市融资建立在可持续的基础之上。报告建议，创新城市融资模式，建立多元化、可持续的城镇化融资机制，要实行包括创新土地融资模式、债务融资模式、推进财税改革等在内的一揽子改革方案。

　　在研讨会上，报告中“为城镇化融资”专题的参与人之一，财政部综合司徐利博士代表课题组就融资分报告的主要观点进行了阐述。徐利表示，融资分报告主要回答三个问题：第一，中国是否能够承担起新型城镇化的成本。第二，诊断现有的融资模式是否适合新型城镇化路径要求。第三，提出综合改革方案，完善现有的融资模式以支撑高效、包容、可持续的城镇化。

　　对于我国是否能够承担起新型城镇化的成本这一问题，徐利表示，为测度城镇化的成本，报告引入了世界银行构建的成本定量分析模型。模型将城镇化成本聚焦于四个方面：基础设施建设、教育、公共卫生和保障性住房。通过定量分析，得出一个基本结论，那就是通过结构性的改革，中国可以承担起新型城镇化的成本。 

　　“关于现行城镇化融资模式存在的问题，报告主要从公共服务、基础设施、保障性住房三个层面进行了分析。”徐利说。从基本公共服务角度看，主要是各级政府之间事权划分不清，地方政府承担了过多的事权；从税收制度安排看，地方税体系不健全，税权集中于中央政府，地方政府没有相应的税权，因而难以有效调动本地区资源。我国转移支付制度近些年来有了很大完善，但依然存在一些突出问题，比如专项转移支付名目繁杂，交叉重叠项目较多等。基础设施和保障性住房融资方面都存在着融资渠道相对较窄、社会资本参与度低的问题。

　　徐利表示，地方政府在城市基础设施的投资上扮演了重要的角色，但是由于过度依赖于土地出让收入和不规范的举债，已经形成了路径依赖。因此，报告针对这些问题提出了一揽子综合改革方案。改革方案的设计主要是要转变政府职能，促进政府从过于关注经济发展向提供公平、优质的公共服务转变。

　　一揽子综合改革方案的设计机理主要包括三个层面：首先，理顺政府激励机制。要善于用改革的思维来破解发展的难题，在财政管理层面，将财政补贴由事前补贴变为事后补贴，这样就可以很好地检查资金使用效果。在转移支付安排上，建立与农民工市民化挂钩的机制，把常住人口作为转移支付设计的考量指标，同时对于农业转移人口的迁入地和迁出地，在财力安排上也要及时跟踪调整，使其可以量化到居民个人的基本公共服务具有可携带性。

　　其次，建立约束机制。要通过市场约束、强化制度约束，规范政府行为，防范道德风险和逆向选择。比如，制定严肃的财经纪律，强化预算约束，优化财政支出结构。约束机制通常还有一个方略就是加强社会公众监督，透明预算，打造阳光财政。

　　最后，充分使用价格信号。价格信号主要从两个层面进行设计和考量，第一是完善税收制度，税收通过市场价格传导机制，来调控市场主体和居民个人的行为，比如，促进房地产税立法，在调节居民收入分配的同时，还有利于促进住房消费行为的理性，把环境保护费改为税就是要让企业对环境污染行为负责，将环境污染的外部成本内部化。第二是完善定价机制，包括提高公用事业服务价格以使其完全覆盖成本，促进合理的土地价格和融资成本的形成。

　　徐利介绍，报告提出的一揽子改革方案主要包括六个方面，第一，进一步完善财政体制，完善财政体制的核心就是要划分政府与市场的边界，厘清各级政府的事权，以此确定各级政府的支出责任，这样才能有效地在各级政府之间进行收入的划分。第二，完善政府获取土地出让收益的方法，切实保障农民的基本权益，更多地通过市场配置土地资源，规范土地交易行为。同时，要规范土地出让收益的使用，提高资金配置效率。第三，在债务融资方面，要把地方政府债务统一纳入全口径预算管理中，加强监管，严格控制债务规模，实行动态监测，建立偿债基金，对地方政府信用进行评级，切实防范财政风险。第四，在基础设施融资方面，可以考虑实行公私合营模式（PPP模式）。第五，在保障性住房融资模式方面，根据国际经验，很多国家都有明确的法案来规范保障性住房的建设、运营和管理。大部分国家将保障性住房列为地方政府支出责任，政府补贴占保障性住房建设成本的比重大约在20％左右。我国低收入人群占比较高，在制度安排上应做适度调整，比如说因地制宜，灵活确定保障性住房补贴方式；发挥财政资金的杠杆作用，更多地吸引和带动社会资金介入；同时在运营管理上也可以实行政府购买服务的方式。第六，完善财政预算管理，主要包括建立中期财政规划，加快建立以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度，进一步推行预算公开，提高管理的透明度。在社会治理层面，要减少政府层级，实行省直管县，提高行政效率。

　　所以，基于以上考虑，通过一揽子综合改革方案的实施，可以支撑高效、包容、可持续的城镇化。