本报记者 王静 重庆报道

    为直辖之故，“大城市大农村”结构的重庆，实际运作的却是一个“省直管县”的模式。

    “重庆的直辖因此具有更多的体制创新意味，也为全国创造了一个很好的经验。”重庆市人民政府参事、行政学院教授罗德刚说。

    罗德刚认为，省直管县改革推行过程中，省、县两级很有积极性，而中间环节往往基于各自利益成为阻力，而1997年挂牌直辖的重庆在这方面有好的经验可提供。

    行政层级“瘦身”

    直辖之初，重庆有万县市、涪陵市和黔江地区三个地级管理层次。1997年12月起，重庆开始有步骤地调整行政区划，减少行政层级。

    第一次调整，是撤销涪陵市，原涪陵市所辖四县由市直管；撤销万县市，设立万州移民开发区，代管原万县市除梁平、城口以外的六县；撤销黔江地区，设立黔江开发区，代管原黔江地区五县。

    第二次调整，是在2000年7月，撤销万州、黔江代管体制，实现全市所有区县由市直接管理。同时，设立市委移民工委，在万州设立移民工作部，强化市民族宗教委员会的职能，加强对三峡库区移民工作和少数民族工作的领导。

    第三次调整是在2001年，重庆将12个区县自建国以来存在的107个区公所全部撤销。2005年，将万州所辖的三个开发区（县级行政层级）撤销。至此，重庆实现了全市区县行政体制的一体化，实现了区县对乡镇的直接管理，直辖市行政体制趋于规范。

    第四次调整，是在2006年。重庆通过撤市建区，构成40个区县行政单元。

    第五次调整，则是在2011年11月，将4个区县合并成两个，行政单元从40个减少到38个并合并了乡镇村。

    “减少行政层级中一个非常好的经验，就是撤销地级机构后，如何把干部安排好。”罗德刚说。重庆当年的做法是，地级机构的干部大部分往重庆市（省级部门）里调，区县领导则从原有的处级调升为厅级和副厅级。

    “新的直辖市管理内容多了，机构都得增加人，领导职位需要增加。从基层来说，我们的乡镇干部就是处级。大家乐意，事情就好办了。”罗德刚说。

    此外，从操作层面来看，交通和信息的发展是行政层级简化的一个必要条件。据罗德刚介绍，重庆多数区县离主城的路程都在100公里以上，最远的城口、巫溪、巫山、秀山等区县距离主城区路程都在650公里以上，以前从主城到秀山行车要14小时左右，到巫山、城口要17小时，管理时空半径太长导致市级公共行政的及时性差、通达性差，管理成本增加，效率不高。“要在没有中间层次的直接管理体制下，对全市实施科学高效管理，必须具备较好的基础条件。”这也是后来重庆大兴交通建设的原因之一。

    继续“解放”行政审批

    省直管县一旦实现，好处显而易见：一是避免从省到县的资源截流；二是避免从县到省的信息失真；三是减少运行成本。

    此外，行政层级的减少，解放了重庆区县，让区县直接得到省级部门的政策和财政支持，得以实现快速发展。重庆现在形成了城市化群、城镇群，以主城区为特大城市，以涪陵、万州、黔江、永川、江津、合川6个区为中心城市，有25个区县城，还有100个以上的中心镇，形成城镇化体系。

    行政层级的简化，让城乡统筹也得以顺利进行。

    2007年，重庆和成都成为国家城乡统筹发展综合改革试验区。跟据规划，重庆主城是1000万人口，6个中心城市总体达到600万，涪陵100万人口，万州150万人口，黔江50万，其余各100万人口，再加上20多个区县县城，有的是10万，有的是20万，再加上100个中心镇，在2020年左右，重庆的城镇化率要达到60%以上。

    按规划，届时重庆的城镇人口是2000万，其余1000多万在农村，与全国的城镇化率持平。

    “在直辖之初，重庆城市人口只有600万，有2400万农村人口。”罗德刚介绍：“重庆的城市带农村机制，现在还继续在发挥作用：重庆把一圈（主城区）两翼（整体相对落后的渝东南、渝东北）作为平台，一圈支持两翼，一圈里面的区县对口支持两翼的区县。支持方式很具体，比如重庆的九龙坡区对口支援云阳县，包括人力、物力、财力的支援，帮云阳县培训干部，帮云阳县工业园区搞基础设施建设等。”

    重庆地票交易的顺利推行，在全市范围调配土地资源的创新，也得益于行政层级的简化。

    当前，重庆行政管理体制中面临的问题是如何进一步简化行政审批。从直辖到2012年年底，重庆行政审批事项减少了1277项，占总量的61.89%。2013年，重庆市又下放了310项审批事项给区县，承接了中央下放的34项审批事项。

    “重庆要继续‘解放’行政审批，难处是在干部自身，把哪些关键的权放给市场，放给下级。”罗德刚说。

    “中央也一直鼓励和支持地方推行省直管县。但除海南省，以及江苏、浙江、安徽的局部推行之外，各地动作并不多。其实在交通、通讯和经济条件具备的地区，是可以推行省直管县模式的，在西部幅员广大的地方，反而不好一刀切。”罗德刚认为重庆的实践经验具有全国普遍意义。

    根据罗德刚在相关著述中的统计，现行地方行政层级有的为2级，有的为3-4级，有的多达5-6级，一方面造成行政成本过高，一方面造成权力过度集中，与市场经济的深入发展格格不入。

    罗德刚认为：“我国省辖行政区平均为10.9个，显得极不合理，随着交通通信设施的改善、信息化建设的加快以及公务员行政能力的提高，取消地市级行政层级条件已经成熟。”