十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将财税改革提高到空前的高度，最抢眼之处在于预算制度的内容，一举扭转了预算改革多年来萎靡不振的颓势，其力度之大，远超各方预期。总的看，此次《决定》中关于财税改革部分一方面回应了社会诉求，体现了“问题导向”，另一方面体现了决策者建立现代财政制度、加强政府管理与国家治理的雄心。可以预计，我国的财政将再次迎来改革的春天。

　　冯俏彬

　　十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将财税改革提高到空前的高度，不仅专节表述，而且直言“财政是国家治理的基础和重要支柱”，赋予财政制度以“国家治理重器”的高度，令人振奋。

　　最抢眼之处在于预算制度方面。我国自1998年实行了部门预算制度改革以来，这些年预算改革方面一直是小打小闹，除了绩效预算有所推进之外，其它方面乏善可陈。 《决定》中关于预算管理制度的内容，一举扭转了预算改革多年来萎靡不振的颓势，其力度之大，远超各方预期。

　　一是《决定》指出，要“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，这对于中国财政而言，将是翻天覆地、石破天惊的变化。所谓权责发生制，是一种会计记账原则，通常与现收现付制相对而言，指政府收入或支出的确认将按照权利或责任的发生、而不是实际收入或支出的时点（现收现付制）作为记录的基准。相较于现在适用的现收现付制，使用权责发生制作为记账基础，更能表现政府资产负债的实际情况。这一点财政学界已讨论经年，但因其有巨大的冲击力，所以一直以来都是“固所愿也、不敢请耳”。如今《决定》出人意料地将其写入，相信对于各方都是一记重磅炸弹。此原则一旦落实，将意味着对于任何一级政府而言，不仅其有实际支配权的全部国有资产将被记入本级会计报表之中，而且其所有负有偿还责任的债务也将入账（这与《决定》中提出的建立国家资产负债表相呼应）。这对于诸多实际财政状况不容乐观、负债率过高的地方政府而言，此举可能将其“软肋”展现无遗，想必有的还会十分难堪。但此举的好处十分明显，即消解有的政府、有的领导“政府很有钱”的幻觉，使各方人士更加直面政府真实的财政状况，一方面有利于抑制地方政府的借债冲动，另一方面有利于财政部门精打细算，过好“紧日子”。

　　二是《决定》提出“建立跨年度平衡预算机制”，即今后的预算不再刻意寻求每一年度的预算平衡，而是转而追求一个周期内的预算平衡。至于这个周期具体是指经济周期、还是政治周期，则需要视情况而定。此举的好处在于政府可以在一个较长的时间范围内考虑政策以及相应的预算支持，提高计划与预算之间的关联度，以利于决策时能将可能获得的预算支持通盘考虑，进而克服现在有些地方只管大干快上、不管离任后负债多少的官场沉疴。对于使用财政资金的部门而言，跨年度预算平衡也是一个利好消息，意味着现在大家反映强烈的“年末突击花钱”、“预算一年、一年预算”有望得到制度性的解决。

　　三是关于“全口径预算”，《决定》虽然没有直接提及这个词语，但研读全文可以发现，这一思想已成为了准备付诸实施的行动。如在“国有企业改革”的章节中提到要提高国有企业上缴利润的比例到30％，且要进入国有资本经营预算部分，在“建立更加公平可持续的社会保障制度”部分提到要“完善社会保障预算”，这两者都是“全口径预算”中的内容。另外，《决定》还提出要“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，因此还可以期待“债务预算”这个新概念的出现。四是关于预算审查职能，《决定》指出“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”，这表明人大在预算中的作用将会进一步加强和提高，现代预算格局有望起步开局。

　　关于税收制度改革。笔者认为主要体现了三层意思：第一是要逐渐提高直接税比重，这个关系中国税制结构的方向性问题——继续保持现在的间接税为主的格局、还是逐渐向直接税过渡——总算是尘埃落定了。近期而言，税制方面的重大变化将体现在开征房产税和改造个人所得税上面。在经历了长时间的“狼来了”以后，房产税真的离大家不远了。

　　第二是资源税扩围、消费税的改造，以及将现在的排污费改为“环境税”，都是今后一个时期内税收改革方向的主要着力点。结合《决定》中关于中央与地方间财政关系的表述，可以发现，房产税、资源税，以及改造后的消费税，今后有望成为地方财政的主体收入来源。尽管税制将有以上诸多变化，但《决定》也同时表明要“稳定税负”，这表明在推进税制改革的同时，总体税收负担不会发生显著的变化，这也响应了总理在若干个场合所一再申明的 “严控三公经费”、“压缩行政性支出”的意图。总之，税收制度会有变化，但不会如1994年那样彻底推翻重来，还是一种温和的、渐进的基调。

　　关于中央与地方间财政关系。这次用了一个新提法，即“建立事权与支出责任相适应的制度”，代替了以前“财权与事权相匹配”、“财力与事权相匹配”的表述，但基本意思没有改变，都是要寻求“事”与“钱”之间的吻合。对于各方议论最多、期盼最大的调整中央与地方事权范围，《决定》做出了即“国防、外交、国家安全、关系全国统一市场上规则和管理等作为中央事权，部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权”、“区域性公共服务作为地方事权”。将事权划分为中央事权、共同事权和地方事权，体现了现代财政理论所主张的 “按公共产品的受益范围确定事权归属”的理念，更重要的是为今后处理其它事权的归属奠定的理论基础，极富高度。在此原则之下，有望在一个可预期的时间内就中央与地方事权进行细化并形成一个比较清晰的“事权清单”。个人感觉，涉及到统一市场监管方面的事权——如司法、环保、食品安全等——会很快由中央财政承担支出责任，但“社会保障”这样前期讨论中认识比较一致的、应当由中央承担支出责任的事权则被纳入了“共同事权”的范围，虽然是可以理解的渐进改变，但仍不免过于瞻前顾后，按现在 《决定》设定的2020年作为目标而言，难以想像在近10年的时间内社会保障还将处于现在这样 “碎片化”的状态之中。至于地方政府承担本区域内的基本公共服务一说，含义不明，因为一来没有说明基本公共服务包括哪些，二是整个《决定》中没有“制定基本公共服务标准”的表述。更重要的是，尽管《决定》的总基调是坚持市场化的方向、发挥市场配置资源的决定性作用，但对地方政府的投资权、经济建设权并没有清楚地说明，不能不说有点缺憾。

　　与“事权”相对的是“钱”。一般认为，在“营改增”后，应当重新划分中央与地方的税收分享比例，以保证地方政府有足够的财力履行其事权，这一点此前各方面呼声很高。但《决定》对此没有回应，而是要“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”。这表明，当前中央无意重新划分与地方间的财力分配比例。由此引出的问题就是，地方的财力将主要从何而来？ 《决定》中给出了两个解决方案，一是提高对地方的一般性转移支付，二是寄望于新增税收收入，前者是短期可操作方案，后者则是长远才可能有的收入，因为无论是房产税、还是消费税现在都还没有进入法律程度，即使马上着手，也还需要很长的时间。对于地方而言，另一个收入来源是债务，《决定》指出，要“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，由此判断，允许地方政府发债、同时引入行政与市场两种力量对于地方债务进行约束将是今后债务政策方面的基本走向。

　　总之，笔者认为，此次《决定》中关于财税改革部分一方面回应了社会诉求，体现了“问题导向”，另一方面体现了决策者建立现代财政制度、加强政府管理与国家治理的雄心。可以预计，我国的财政将再次迎来改革的春天。

　　（作者为国家行政学院经济学部教授、博士生导师）