土地制度改革的方向

　　当然,执政者也意识到了上述这些问题,在土地制度改革的方向上不断给出自己的答案。

　　2007年10月,以平等保护各种物权为核心宗旨的《物权法》终于被全国人大常委会强行通过。

　　2008年底,中共十七届三中全会通过了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,该决定提出:

　　……坚持改革开放,必须把握农村改革这个重点,在统筹城乡改革上取得重大突破,给农村发展注入新的动力,为整个经济社会发展增添新的活力。推动科学发展,必须加强农业发展这个基础,确保国家粮食安全和主要农产品有效供给,促进农业增产、农民增收、农村繁荣,为经济社会全面协调可持续发展提供有力支撑。促进社会和谐,必须抓住农村稳定这个大局,完善农村社会管理,促进社会公平正义,保证农民安居乐业,为实现国家长治久安打下坚实基础。

　　……

　　赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变…….按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则,进一步完善农村土地管理制度。……完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。……改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿,解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策,规范推进农村土地管理制度改革。

　　这个被称为是新中国“第三次土改”的决定确实标志着中国的国家战略和国家治理出现了重大的转向:首先,这份文件表明了执政党开始将工作重心从城市重新转回农村;其次,执政党相信,只有建立产权明晰的农村土地制度,建立集体土地与国有土地“同权同地同价”的统一的土地市场,缩小征地范围,允许并鼓励农民进行土地流转(以不改变用途为前提),农业现代化才能实现,农民的土地权益才能得到保护,农村才能进一步发展,农民才能富裕,扩大内需和经济结构调整的任务才能实现。

　　根据中央文件的精神和当今中国的客观政治环境,针对上面提到的各种经济社会问题的土地制度根源,我们提出土地制度改革的前提和路线图。

　　土地改革前提

　　首先,土地制度变革的方向和基础应当适应社会主义市场经济的要求,就是要在承认各种市场主体平等地位的前提下,应当更加尊重市场规律,主要依靠经济杠杆来配置各种生产要素,同时要兼顾共同富裕的长远目标。政府的作用更多的是提供保护和建立公共秩序,限定用途的转换,为交易提供空间,同时要为人民提供最后的生活保障。

　　其次,政府从土地用途转换上进行规划管理。作为一种稀缺性的资源,土地的利用方式关系着一个地区乃至一个国家的经济发展、政治和社会稳定,因此,其开发和利用必然受到公共利益和社会发展的普遍制约,世界各国在此问题上概莫能外。基于市场主体的平等地位,如果是基于公共利益的需要并符合土地利用规划的管制,政府可以对土地权利人的权利进行限制或者剥夺,但必须对公民由此遭受的损失进行事先公平的补偿。

　　我国土地改革路线图

　　     集体土地:明晰土地产权

　　产权明晰应当是土地制度改革的第一步。“有意的制度模糊”在土地制度改革的初期也许能够减少一时的争论并有利于改革的起步,然而终究只是推迟了矛盾发生的时间和地点,却并没有解决矛盾,根据前面的分析,未来的改革可以从以下几个方面着力:

　　1、坚持土地的集体所有,实行政社分开。

　　特有的社会经济政治文化环境使得我国土地制度改革最好的选择是完善农村土地集体所有制,但农村土地所有权的代表资格必须确定。

　　集体经济组织和广大农村原有的集体经济组织解体或名存实亡,村集体经济组织主体缺位也是农村立法工作中的重大缺失,因此,以立法形式确认包括农村集体土地在内的农村集体资产归农村集体经济组织所有的产权主体法律地位。

　　2、强化集体土地用益物权功能。

　　在公有制下,集体土地所有权主体难以明晰,要发挥产权的激励约束功能就必须强化用益物权功能,让用益物权不仅拥有占有、使用和收益的权利,同时拥有处分的权利。

　　传统民法上用益物权的权能主要对物的使用、收益,不包括处分,这与西方的产权制度安排非常相近。但在中国这种公有财产的权利体系下,所有权的公有性必然要求与西方产权体系及功能定位存在区别。要保障公有财产进入市场实现资源的优化配置,就要让当事人享有对公有财产的独立支配权利,因而用益物权就必须即享有使用、收益,同时还应该包括处分权利。例如国有土地所有权归国家,国有土地用益物权享有使用、收益及处分的权利。因而,从城乡统筹视角来看农村土地产权体系的构建,就应该按照物权原则进行规范产权体系。

　　另外,城市国有土地使用权具有完整的担保物权,但农村集体土地产权确存在产权权能的不完整。因而城乡统筹下农村集体土地使用权也应该享有担保物权。

　　3、稳定承包关系。

　　2002年《土地承包法》规定,承包期内发包方不得调整承包地,但若承包期内承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口,应当将承包的耕地和草地交回发包方。

　　然后这一规定在现实中却得不到贯彻,例如在“城乡统筹综合配套改革试验区”成都,农村产权改革试点所有的确权方案,都没有完全按照《农村土地承包法》和国家的相关政策执行,而是兼顾了村庄伦理,根据本村的实际情况和大多数村民的愿望对国家法律和相关政策的硬性规定进行了灵活变动,比如赋予集体经济组织根据集体经济成员的增减依法按民主程序调整农村土地承包权和宅基地使用权的权力。

　　这种不稳定的集体土地承包和分配关系对于产权的明晰造成非常不利的影响。大量相关实证研究表明,产权的不稳定严重影响着农户农地流转的意愿,产权的稳定和产权权能的完整对于农地流转都有着巨大的促进意义。

　　中央2013年1号文件指出要稳定农村土地承包关系,抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式,完善相关法律制度。从中央文件的精神来看,未来土地承包关系有望更加稳定。

　　完善国有土地产权治理结构

　　未来的国有土地产权制度应当进一步改革和完善:

　　1、应当明确全国人民代表大会代表全体公民享有国有土地的所有权;

　　2、全国人民代表大会依法授权国务院行使国有土地的所有权,必要的时候还可以依法授权地方人民政府行使国有土地的所有权;

　　3、国务院国有资产监督管理部门代表作为国有土地所有权人的中央政府负责国有土地所有权的具体行使工作,而国家土地管理部门则代表作为国家最高行政机关的中央政府负责中华人民共和国领土以内所有土地的管理工作,两个部门相互配合,相互监督。

　　国有边界确定,取消“城市土地=国有土地”

　　城市的土地制度要实行多元所有,非公益性的土地实行非国有,不通过国家征地行为获得,而通过用地单位和供地单位(农民)直接的市场交易获得。这样,城市里就必然出现多元的土地所有制。

　　经过多年的改革,中国的所有制结构本来就由单一的公有制变成了多元的所有制结构,进一步推进土地制度的改革不会改变我们国家的性质,也不会改变《宪法》的基本精神。《宪法》说社会主义初级阶段就是实行公有制为主体,多种所有制并存,只不过具体涉及城市土地时,规定了一个国有制。如果城市土地实行国有制为主体,多种所有制并存,这和《宪法》的基本精神也是一致的。

　　建立城乡统一的土地市场

　　既然集体土地与国有土地的平等在1982年时已经为我国现行宪法所确认,既然我们承认现行宪法依然是国家的根本法,那么就应当落实宪法的规定,尽快删除《土地管理法》等相关法律中关于集体土地必须经过征收才可以进入土地一级市场的违宪规定,按照“同地、同价、同权”的原则,将作为“农民资产”的农村集体土地和国有土地同时纳入统一的土地市场,从而改变集体土地“所有权残缺”的现状,以真正维护农民和农民集体的财产权和其他宪法性权利。

　　具体来说,主要包括以下三个方面:1、集体土地中被规划为农用地的部分可以在不改变用途的前提下与其他组织或个人(当然,也包括代表国家的政府)在农用地流转市场进行交易;2、集体土地中被规划为建设用地的部分可以直接进入建设用地交易市场,无须先征收为国有土地;3、取消国有土地上的划拨,建立统一的土地有偿出让制度。通过这三个方面的制度改革,我们就可以建立区域乃至全国统一的农用地流转市场和城乡建设用地交易市场,进而实现所有土地的“同地、同权、同价”。

　　土地管理,从指标管制走向规划管制

　　1、规划而不是指标

　　通过各种计划经济指标来进行土地管理和用途管制的方法,在实践中被证明为既不科学,也没有效果。

　　在市场经济和法治社会中,众多发达国家主要是采用土地规划的方式实现私人土地财产权与公共利益平衡的,即国家按照工业、农业、商业以及居住、生态用地等功能,制定土地的总体利用规划和分级城乡规划,进而实现土地的合理利用。

　　2、土地用途管制与耕地补偿

　　(1)中央政府为了维护粮食安全而保护耕地的努力必须得到坚持,但究竟应当保有多少耕地来维护国家的粮食安全应该是一个动态的数据,需要科学论证。

　　(2)一旦中央政府通过科学计算确定了某个具体的耕地保有量,特别是基本农田保有量,那么其就必须首先制定严格的土地利用规划,然后建立一套垂直的土地管理系统来执行这套规划,从而确保基本农田不被用于非农业建设。

　　(3)为了保护粮食安全,政府当然可以自由地将国有土地规划为农业用地但如果政府将农民拥有的土地规划为农业用地,并严禁土地所有者将这些土地转为非农用途,这实际上就剥夺了农民的土地发展权。换句话说,这意味着这些耕地的所有人为了多数人的利益(有饭吃)而做出了特别的牺牲。就补偿的方式而言,我们认为,既可以由中央政府建立专门的基本农田保护基金给予土地权利人固定的耕地补贴,也可以允许基本农田范围以内的农民将耕地开发权放到土地市场上交易。

　　通过上面的制度设计,政府通过建立了耕地保护的激励机制,从原有的被动保护转向农民主动的积极保护,政府也实现了从“双重管制”向“单一管制”转变,由政府既管土地用途的转变,又管土地价格的变化,转变为仅管土地用途转变一个方面。

　　这种耕地补偿机制在我有已有雏形。目前,成都、广州、佛山等地建立了对承担基本农田保护任务的农户和村集体经济组织或村民委员会进行补贴的制度,补贴标准也比较高。另外,重庆也计划实施400元/亩/年的基本农田保护补贴。

　　规范征地制度

　　征地制度事关经济发展和社会稳定,并与多方利益息息相关,必须更加规范。

　　1、我国必须加快征地立法,明确征地“公共利益”的内容与范围。要将“非公共目的”用地和“公共目的”用地区别对待,对前者的流动不过多地干预,对后者,政府则依法充分行使土地征收权,保证在需要时能获得土地。但是,这样做必须有一定的前提条件,即在法律法规上明确界定“公共目的”的内容和范围。

　　2、必须严格控制征地权。大多数国家都规定征地权是政府特有的行政权力,政府行使征地权的具体表现通常是控制征地审批权,但是,问题的关键不在于审批权在哪一级政府,而在于是否能严格控制征地审批权。借鉴国外的经验,可行的做法是建立征地审批责任制,从政府首脑到职能部门负责人再到具体经办人员,责任层层落实;如违反法律规定,则追究相关人的行政刑事责任。

　　3、遵循市场原则,提高征地补偿标准。从国外情况来看,征地补偿标准与土地制度、经济发达程度密切相关。我国处于社会主义初级阶段,实行土地公有制,法律在确定征地补偿时,应细化补偿项目,扩大补偿范围,采用多样化的补偿方式,并合理分配补偿费用,给予失地者公平、合理的补偿。

　　4、严格规定土地征收的程序,最大限度地减少政府征收的自由裁量权,防止行政权力的滥用,保障失地者的权益,同时赋予被征收人相应的司法救济权。

　　目前改革的进度:改革较少,改良居多

　　目前关于土地改革的政策和措施主要包括两个方面:1、鼓励集体农用地流转与规模化经营;2、统筹城乡建设用地增减挂钩。然而,国家关于土地改革的基础性制度建设却乏善可陈。

　　集体农用地鼓励流转,但产权难明

　　近年来,国家多个政策力推集体农业用地流转,但进展并不明显,主要是因为从制度建设上来看却进展不快。

　　1、彻底确权之路还很遥远。

　　国土资源部一直没有停止对集体土地流转的试点工作,然而,多年的试点经验和教训让国土资源部清楚地认识到,惟有首先完成地籍调查和土地登记,集体土地的流转才能完全、有序地顺利进行。所以,早在2006年年末,国土资源部就推动国务院布置第二次全国土地调查。

　　国家也非常重视集体土地的确权问题,2010年中央一号文件指出,要加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作,工作经费纳入财政预算。力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。

　　经过几年的努力,截至2012年底,国土部宣布农村集体土地所有权登记发证率达到94.7%,农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记发证工作稳步推进。

　　然后,集体土地彻底确权之路还有很远,比较突出的问题有以下三个:(1)确的是集体土地所有权,承包经营权确权尚早。2013年中央1号文件指出要用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。(2)承包关系的不稳定进一步模糊了产权。2013年中央1号文件同时指出,“要稳定农村土地承包关系,抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式,完善相关法律制度。”(3)地方政府执行效率低。由于我国土地产权关系异常混乱和模糊,再加上确权对地方政府没有政治或经济利益,甚至有可能损害其利益,国土部推动的确权之路缓慢。最后,国土部将将土地登记与各地的“集体建设用地流转、城乡建设用地增减挂钩、农用地流转、土地征收等各项重点工作挂钩”,才推动地方政府开展登记工作。

　　2、所有权:政社分开比较难。

　　我国目前农村土地制度对“政社合一”的人民公社体制产生的严重依赖,甚至《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》和《土地承包法》等法律中都有关于村民委员会和村民小组代替集体经济组织行使集体土地所有权的规定。从基层的利益纠葛和立法层面来看,政社分开都不太容易,只能在现有的制度框架下优化运行。

　　3、农村土地的用益物权完善有待制度确认。

　　虽然《物权法》以专章分别规定了“土地承包经营权”和“宅基地使用权”两个用益物权,但存在权能残缺。

　　从而在土地承包经营权、宅基地使用权的转让和抵押能否放开问题上,《关于<中华人民共和国物权法(草案)>的说明》中指出,“考虑到目前我国农村社会保障体系尚未全面建立,土地承包经营权和宅基地使用权是农民安身立命之本,从全国范围看,现在放开土地承包经营权、宅基地使用权的转让和抵押的条件尚不成熟,所以设置了较为谨慎的规定,并为今后修改有关法律或者调整有关政策留有余地。”

　　城乡统一的建设用地:实物市场放开不易,指标市场试点较好

　　由于土地位置固定性,城乡统筹中不是简单的城镇居民到农村从农村居民手中获得宅基地的过程,而是需要在空间重新配置宅基地,进行集中集聚的过程,它们主要目的分两类:

　　第一类:实物市场,是指以直接在土地上开发建设为目的,城市资本和工业资本直接购买城郊(进入城市规划的近郊)农村集体建设用地。可称为集体建设用地“城乡实物市场”。

　　第二类:指标市场。不以购买农村集体建设用地本身为目的,而是在土地管制的制度框架下,遵循“占补平衡,城乡建设用地增减挂钩”的原则,购买与异地(特指没有进入城市规划的远郊)农村集体建设用地同等面积的城郊农地转用为城市建设用地的权利,其本质是购买一种土地管制配额指标。可称为集体建设用地“指标市场”。

　　1、“实物市场”现实中大量存在,但政策突破不大。

　　随着工商业经济的发展,城市国有建设用地供需矛盾突出。在国家的默许下,允许集体建设用地使用权流转成为广东省等许多地方政府解决建设用地供需矛盾的先行之举。

　　2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出,在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。2005年广东省制定了我国首部关于农村集体建设用地流转的地方性法规《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,明确了集体建设用地使用权可以出让、出租、转让、转租和抵押等。但总体来说,集体建设用地的政策突破不大:

　　(1)目前的农村集体建设用地流转制度改革,主要是地方政府进行的制度创新以及流转试点工作,其直接依据仅限于国家政策、地方性的法规或者相关的规范管理措施。因此,单位和个人利用农村集体土地进行非农建设的法律依据不足,从国家基本法律层面支持农村集体建设用地流转制度改革的力度还不够。

　　(2)由于不能突破《土地管理法》,一些地方的实践,如比较敢大胆创新的广东实践也存在严重的缺陷。如规定“农民的宅基地不能流转”以及“通过出让、转让、出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发和住宅建设”等,这实际上就大大限制了农村集体建设用地“入市”的范围。宅基地使用权转让、出租和抵押的可以流转,但不得再申请新的宅基地。按目前《物权法》的规定,城市人不能去农村买房子,农村人卖也只能卖给本经济组织内享有宅基地分配权的人,还要经过本经济组织的同意,这样留下的空间显然太小了。小产权房禁令根源就在于宅基地流转的法律限制问题。然而,土地管理法是全国人大通过的。在现行法律修改之前,农地入市的全国性管理办法不可能出台。

　　2、“指标市场”试点较好。

　　“耕地占补平衡”为“城乡建设用地增减挂钩”这一机制的实现提供了中介桥梁和纽带。政府可以通过减少农村建设用地(宅基地)复垦为耕地,作为补充耕地资源,而后按照等量或小于补充耕地面积量在城镇周边占用耕地,形成了空间上的建设用地的置换过程,实现了建设用地的空间结构调整和重新配置。

　　“城乡建设用地增减挂钩”机制在成都、重庆、天津、无锡、苏州、天津等城市都有试点,其中代表性的就是重庆的“地票”模式。

　　3、“指标市场”仍离不开政府的主导。

　　目前的“城乡建设用地增减挂钩”机制的缺陷也是非常明显的:

　　(1)在现有的城乡社会保障体系和相关法规规划管制尚未建立健全的环境下,政府主导下的集体建设用地的配置成为了各地城乡统筹进程中的共同特点。

　　(2)集体建设用地配置仍然在征地制度的框架下进行。在城乡统筹实践中,集体建设用地配置的最终是通过征地形式来落地的。政府通过整理复垦集体建设用地换得建设用地指标,然后通过征用的方式在城镇周边以征地的方式落地,因而集体建设用地的配置过程仍然没有脱离城乡分割的征地制度,城乡之间的基本隔阂还是没有完全打通。

　　(3)政府存在越界干预集体建设用地配置从而获得“土地财政”的可能性。从实践中可以看出,政府承担和控制着整个集体建设用地配置的运作过程,包括集体建设用地补偿标准的制定以及最后的落地征用。政府通过拆迁安置置换等方式从农民手中获得集体建设用地,通过复垦整理后获得建设占用耕地的权利,最终还是由政府进行出让土地。整个过程政府拥有强制的行政权利,即从农民手中获得宅基地又可通过征用从城镇农民手中获得城镇发展用地,“土地财政”成为了政府承担整个过程的动力。不管是集体建设用地的补偿还是征地补偿都是由政府制定,难免会出现政府为获取“土地财政”进行强拆。

　　深化土地改革面临的突出障碍

　　土地财政依赖:暂时无法填补土地出让金的财政收入

　　目前的财税体制以及土地制度让地方政府患上了严重的“土地财政依赖症”。全国土地出让收入占到地方财政收入很高的比例,2010年和2011年分别达到了72%和64%。

　　地方税收规模较小,缺乏支撑地方本级税收长效增长的主体税种,无法支撑其目前已经扩张的事权。在健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制之前,想彻底扭转地方政府“借地生财”的内在动力难度很大。

　　中央政府土地监管困境难破

　　虽然目前我国土地管理制度在耕地保护方面并不得力,但对于中央政府和监管者国土资源部来说,却是极有中国特色的管理方式,其巧妙地利用若干指标调动了地方政府的力量约束了不易监管的土地市场。

　　中央政府在土地管理中确实存在管理手段和信息获取等方面的缺陷。截至2011年,中国大陆有32个省级政府,332个地级市,2853个县级(市)政府、40466个乡镇,而国家土地督察行政编制才360名。在全国未建立起有效的监管体系前,政府恐不敢轻易放弃目前的管理方式。

　　农村社会保障建设不足,担忧农村不稳定

　　我国现行土地政策赋予了农村土地具有收入保障、社会保障、就业保障等功能。很多人认为农民一旦失去了土地承包经营权,就失去了生存发展和就业保障,失去了土地这一“养老保险”的最后一道防线。

　　如果强化集体土地的物权属性,完善其转让继承和抵押的权能,很多人便会产生一系列的担忧:

　　1、会导致土地兼并,会引起失去土地的农民会失去社会保障。

　　2、会导致大量失地农民涌入城市,从而增加城市的就业压力。

　　3、有人担心宅基地流转会导致农民失去住所,尤其是城市居民到农村购房建房,等等。

　　虽然这种论调得到了很多人的支持,但是,这些意识形态化的担忧在今天看来不那么站得住脚了,毕竟农村居民的收入结构已经发生了较大的变化。

　　不过中央政府也存在“投鼠忌器”的可能。在当前的环境下,农地断然确权流转,有可能被基层势力阶层通过很多手段集中到自己手里,从而造成严重社会问题,这个问题的解决需要以农民权利意识觉醒和对腐败的根治。