贾康:深化分税分级财政体制改革的基本思路
来源:经济 发布时间:2013年11月16日 12:15 作者:贾康

  深化分税分级财政体制改革的基本思路

  文/财政部财政科学研究所所长 贾 康

  “营改增”改革由试点而向全国推开,使近期各类财税相关新闻与讨论成为热点。显然,“营改增”今年8月1日之后按上海“1+6”方案框架覆盖全国并将适时扩大行业覆盖面,必然“倒逼”涉及中央—地方财税关系的通盘财税体制安排的深化改革与关系重构。

  由“营改增”倒逼而成的直接现实问题是:把原归地方掌握的财源中唯一大宗财源——营业税,改为按现体制75%要归中央(每年的增量中则有70%归中央)的增值税,地方政府今后的主力财源是什么——即依靠什么主要的财力过日子?怎样贯彻实施“十八大”明确提出的“构建地方税体系”和“加快改革财税体制”的任务?处理这一重大现实问题,牵一发而动全身,势必归结为财税体制的全面深化改革(包括重构中央—地方财税关系的整体方案设计)以及财税改革与全局改革的配套问题。

  笔者认为,要结合十八大后时不我待的整体改革设计工作,把财税服务经济社会发展全局的深化改革任务,落实到一套“路线图与时间表”的状态上,其中关于中央—地方财税关系的中长期优化重构思路,亟需予以廓清。相关的要点,至少涉及以下几方面的认识:

  首先应强调,必须充分肯定我国于1994年推出“分税制”配套改革的基本制度成果,并加以巩固和提升。1994年分税制改革的里程碑意义和历史性贡献是在于“三位一体”地规范政府企业、中央地方、公权公民关系,从行政性分权转为经济性分权,决非所谓“重启集权时代”之举。分税制内洽于市场经济体制,是构建社会主义市场经济的必然选择;坚持深化分税制改革必须坚定不移,使之在统一市场中横向到边、纵向到底地全覆盖。近年来批评之声不绝于耳的“地方隐性负债”、“土地财政”问题以及仍未完全解决的“基层财政困难”等问题,其产生的根源决不是由于分税制,而恰恰是由于我国省以下财政体制至今迟迟不能真正进入分税制状态,实际上是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩还较浓厚的分成制与包干制——正是这种我们早知道其不能适应市场经济目标模式的分成制和包干制等,造成了上述种种为人诟病的问题。所以,大思路上要合乎实际、“对症下药”地以分税制在省以下的实际贯彻落实为重点,设计可行的深化改革方案。

  其次,完整、准确地理解分税制所应澄清几个重要认识:(一)

  分税制的逻辑起点,是市场经济目标模式取向下政府的职能定位和从立法机关(我国为最高权力机构——人民代表大会)所获得的收支权;(二)政府事权范围对政府收入规模(广义宏观税负)起着大前提的作用;(三)所以,事权划分是深化分税制改革中制度设计和全程优化的始发基础环节;(四)广义税基收入划分主要取决于税种的属性与特点,且要求地区间税基配置框架大致规范一律,但各地实际税收丰度必然高低不一,客观存在我国尤为突出的财政收入的“地区间横向不均衡”;(五)因收入与支出二者在政府间划分遵循不同原则,各地税收丰度和供给品成本又必然不同,中央本级、地方本级必不可能各自收支平衡,客观上需要以基于“中央地方纵向不均衡”的自上而下的转移支付制度,调节“地区间横向不均衡” ;(六)财权与事权相顺应和财力与支出责任相匹配都十分重要、不可偏废,但二者属递进关系而非平行关系,较适当的“中央地方财力占比”是在正确处理经济性分权制度安排各环节后自然生成的。

  第三,需要明确:我国省以下分税制迟迟不能真正贯彻这一问题的“病理分析”并不复杂,就是因为我国省以下还有市、县、乡镇,“地方”的概念在中国至少有省、地级市、县(含县级市)、乡镇四个层级,加上中央,整个政府财力分配体系中至少共有五个层级,如何依二十个左右的税种实行五级“分税”,在技术上是无解的,因而1994年以来实际仅在中央和省为代表的地方之间维系了分税制框架的基本规范,而省以下迟迟未能进入分税制状态。往前看的出路,则在于逐步推进“乡财县管”和“省直管县”两个层面的“扁平化”改革,把财政的实体层次减少到三级,使省以下的分税制由无解变有解。

  第四,按照中央、省、市县三层级框架深化“分税制”改革、重构和优化中央—地方财税关系的基本原则与要领,是必须以合理界定各级政府职能即“事权(支出责任)”为始发环节,构建“一级政权,有一级合理事权,呼应一级合理财权,配置一级合理税基,进而形成一级规范、完整、透明的现代意义的预算,并配之以一级产权和一级举债权”的三级分税分级、上下贯通的财政体制,加上中央、省两级自上而下的以“因素法”为主的转移支付和必要的“生态补偿”式的地区间横向转移支付。这一体制安排如能建设到位,将使中国所有地区包括欠发达区域,都形成推行基本公共服务均等化所需的财力与其事权相匹配的境况,在“国家长治久安”的全局概念上消除基层困难、隐性负债的隐患和矫正土地财政的偏颇,服务于连通“中国梦”的“五位一体”的科学发展。

  第五,为向以上体制框架推近,可以做、并应尽快做的事项包括:1. 由粗到细设计中央、省、市县三级政府事权(支出责任)明细单,列明各自专享事权、以及共担事权的共担方案,并在今后渐进地优化与细致化。2. 尽快推进已建设多年的“金财”、“金税”、“金关”、“金审”、“金农”、“金盾”……等政府信息系统建设工程的联网和升级,切实形成服务于公共资源合理配置、各部门协作调控的信息共享平台和科学决策支撑平台。3. 积极形成各级政府资产负债表和公共部门财务报表体系,配合今后的公共债务风险防控体系建设和公共财政建设。

  第六,在优化和改进地方税体系过程中,结合短期可做之事与中长期追求目标,设计和推进税制改革的分步渐进配套方案,这包括:为处理“营改增”进度较快而地方未来主体税种打造较慢之间的矛盾所需安排的过渡方案——不排除在流转税领域区别对待地开掘消费税的潜力空间,把优化生产、消费结构的意图与增加地方政府税源相结合;资源税改革应以更大决心抓住煤炭市场价位自然回调的宝贵时间窗口,把“从价”机制扩大到煤炭并拉动新一轮解决我国基础能源产品理顺比价关系与价格形成机制的税价财联动配套改革;房产税应积极稳妥扩大试点范围,积累经验凝聚共识徐图进展;环境税的改革应在“十二五”期间推出一轮实际动作;个人所得税应创造条件实行分类与综合相结合加上按家庭瞻养因素调整扣除的改革方案,等等。地方的合理收费、使用者付费制度,也应借鉴国际经验结合地区情况走向规范化,将收入纳入预算体系管理。

  第七,以信息系统和预测能力为支持,积极编制和发展完善中期滚动预算,在提高透明度的前提下,加强全口径政府财力的统筹调节,消抑以往诸多“法定刚性”项目的“板块化”效应,以及过多过滥的补助项目、税收优惠措施的副作用,加强财政支出全流程的绩效约束,结合配套改革和加强管理,压缩行政成本,追求预算资金综合绩效水平的提升。应大力强化和优化中央、省两级自上而下的转移支付,提高一般转移支付比重,整合专项转移支付并取消“地方配套”附带条件。在民生支出方面继续加大力度的同时,需要更加注重伴随机制创新与合理激励形成财政可持续性。

  以上各项所合成的财税改革,在优化、重构中央—地方政府间关系和财税体制机制的同时,其追求的效应是直接服务于中国的经济转轨、社会转型和现代化“中国梦”愿景的,也是密切配合、服务全面开放条件下统一、公平竞争的市场的完善、政府与企业和纳税人关系的正确处理问题,可使我国经济增长质量随活力释放、结构优化、创新提档而上升、促进民生改善、收入分配优化与社会和谐。三中全会的指导文件,我们正翘首以待;在地方政府层面,需从全局视野认识理解财税领域这一势在必行的改革及相关配套改革,积极与中央层面互动优化可行方案,并积极实施某些必要的“先行先试”开拓创新。