现在常常把地方政府融资问题简单化为‘借到的钱就是有问题的’。实际上，地方融资应着眼于四个层面，即融得进、用得好、还得起、出问题后有规范市场化的处置。

　　春节假期刚过，监管层再一次对涉及地方融资平台的违规行为发出警示。

　　有关“严禁违规新增融资平台贷款”的说法，出现在银监会2月19日发布的一则《关于做好2013年农村金融服务工作的通知》中。银监会强调，银行业金融机构要严格执行贷款发放条件，严禁违规新增融资平台贷款，重点加强贷款投向监管，从源头上控制涉农信贷资金被挪用风险，抑制用于农产品炒作、哄抬物价等不合理信贷资金需求，保证有效支持实体经济发展。

　　值得注意的是，春节前不久，财政部等四部委曾联合下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》指出，一些地方政府违法违规融资有抬头之势，如违规采用集资、回购(BT)等方式举债建设公益性项目，违规向融资平台公司注资或提供担保、通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务。

　　相关通知的接连发布，一方面折射出一些地方政府较强的融资冲动，另一方面也反映出监管机构对于债务风险扩大的担忧。就在1月底，惠誉国际评级称，鉴于地方政府债务风险不断上升，该机构可能会下调中国的本币发行人违约评级。

　　更让这种担忧加剧的是，有关地方版资产管理公司的补充文件“风波”。

　　2月18日，有媒体援引消息人士的话称，财政部联合银监会近日已下发通知，明确各省可成立地区性的资产管理公司，负责收购处置当地金融机构产生的不良贷款。尽管之后又有媒体引述财政部、银监会相关人士的话予以否认，但记者注意到，去年2月财政部、银监会发布的《金融企业不良贷款批量转让管理办法》曾明确指出，各省级人民政府原则上可设立或授权一家资产管理或经营公司参与本省(区、市)范围内不良资产的批量转让工作。

　　中诚信证券评估有限公司一位负责人告诉新金融记者，目前这种操作实际上还处于概念阶段，没有相关的政策细节。不过即便在这种还略显模糊的背景下，各方已经热议不断。

　　“让地方自行处理，那银行的压力就大了。”华泰证券首席经济学家刘煜辉如此感叹道。北京一家创投基金管理公司总监更是评论称：“甩包袱了，看来银行问题严重。”当然，也有乐观者认为，此举意在解决预算软约束问题而非剥离不良贷款。在他们看来，如果中央能成功使得地方实现预算约束，那倒也好。

　　面对预算约束问题，上述负责人则对新金融记者表示，真正有效的约束是多方面的：一是来自制度的约束，比如立法和政府内部的财政纪律;二是来自市场的约束，比如市场透明度，“这不光是政府负债和债务承担的透明，也包括出现债务风险时有市场化的处置机制等”。

　　“约束”失灵的背后

　　在现行《预算法》第28条中有这样规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”然而庞大的建设资金压力和自身财力之间的缺口迫使地方政府寻求更为稳定的资金来源，变相的地方举债方式由此而生。建立在地方政府控制下的投融资平台，成为化解上述压力的一个重要手段。

　　审计署2011年6月发布的数据显示，从举借主体看，截至2010年底地方政府性债务余额107174.91亿元中，融资平台公司、政府部门和机构举借的分别为49710.68亿元、24975.59亿元，占比共计69.69%。而光大证券提供的数据显示，仅2012年城投债的发行量便已经超过万亿，是2011年的两倍多，而在此前的2010年、2011年城投债发行总量分别为3522亿元、4463亿元。

　　由于《预算法》限制的是地方政府而没限制公司，因此由平台公司发债并不违背《预算法》，这实际上也绕开了《预算法》。在不少学者看来，融资平台的大量出现正是地方政府在未获得“举债权”下的一个迫不得已的选择。

　　Wind资讯提供的数据显示，2011年地方财政支出占全国财政支出的比重为84.9%，而与之对应的地方财政收入占全国财政收入的比重却只有50.6%。

　　尽管在解决这种收支矛盾的时候，税收返还和转移支付制度实际上也一直发挥着较大作用，但对于更基层的地方政府而言，这在解决财权和事权不匹配问题上的作用十分有限。

　　由于我国大多数基础设施项目主要由地方政府投资，投资负担过重给地方政府带来了巨大的融资压力，这通常使得地方融资平台考虑成本与风险因素的情况较少，融资规模最大化则成为满足庞大基础设施投资需求的重要目标，而地方融资平台本身往往缺乏严格的自我约束和有效的外部监督机制，运作不规范问题凸显。

　　这表现在地方政府与融资平台是事实上的一体化关系，融资平台无法独立对融资风险负责。在具体项目选择和决策上，地方政府常常代替融资平台，成为主要决策者。

　　另外，由于地方政府和银行处于信息不对称的地位，在实际操作中，地方政府可通过多个融资平台从多家银行获得信贷资金，融资状况和财务风险不透明。与此同时，商业银行对于地方政府投融资平台资本金、信贷资金运用、资本负债状况和偿债能力也难以把握，无法对信贷资金实行有效风险管理。

　　对于外界而言，最大的担忧便是地方政府负债规模超过其可承受范围，风险难以被控制。目前，多数地方融资平台成为地方各级政府的第二条财政收支线。由于其人事安排、财政收支上与各级政府关系十分密切，平台贷款、城投债发行等都获得地方政府或政府信用的直接担保或隐性担保，已构成地方政府事实上的隐性债务，导致地方债务规模急剧扩大。

　　自主发债的前提

　　由此，一些财政专家建议，应将过去由融资平台隐性融资承担的基建任务转变为通过透明的债务融资方式来进行。

　　赋予地方政府举债权的好处很明显。一方面可以扩大地方政府的财源，为地方基础设施建设提供有力的资金保障，而且债务期限与资产经济年限匹配，“既符合由不同时期受益者共同承担成本的代际公平原则，也便于当前的纳税人接受”;而另一方面也能促使地方隐性债务显性化，降低地方财政和商业银行的双重风险。

　　更多的人认为，目前不仅地方政府有通过发行债券筹集城市建设资金的迫切需要，而且客观上已形成了以地方财力为支撑、变相的甚至是隐蔽的地方政府债务融资体系，因而放松对地方举债权的限制，既有利于缓解中央财政的压力，也有利于清晰界定中央与地方的事权、财权关系。

　　还有学者表示，地方政府通过自主发债实现“用自己的钱办自己的事”，这也会弱化现行的项目审批制。项目上或不上由地方政府决策，资金的筹集也应由地方政府承担责任和风险，通过减少资金使用过程中的不必要环节，最终达到城建项目资金配置效率的提高。

　　实际上，就地方政府自主发债而言，这当中还涉及授权至哪级地方政府发债、地方债资金如何使用、如何评估和担保以及如何进行有效监管等一系列问题。

　　尽管当前在由中央代发地方债时，也明确了地方政府还本付息的责任与义务，但继续采取由中央政府代发“准国债”的做法，事实上极易产生债务负担的最终转移，也不利于债券市场定价机制的建立与完善。

　　记者注意到，在早先《预算法》的修订过程中，有这样一个细节：一审草案曾提出，“国务院对地方债务实行限额管理，国务院确定的地方债务的限额经全国人大批准。”然而此后的二审草案则删除了上述新增条款，并恢复了地方政府不得发行地方政府债券的表述。

　　对于中央在地方举债问题上所表现出的“犹豫”，不少专家将此归因于：“担心对风险控制能力不足以及可能引起财政危机。”

　　财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚曾告诉记者，举债制度不完善，就如同一辆车没有刹车系统，刹不住车就不敢跑快，所以在放开之前，首先要解决如何约束过度举债的问题。

　　由此，在推行地方发债之前应进行相关技术准备就十分必要：明确借款的用途，设定举债的限制指标如债务负担率、债务依存度、偿债率等，建立中期财政规划，提高预算硬约束和透明度，而建立债务报告制度并规范化与法制化，则是地方债务监督管理的重中之重。

　　与此同时，也应充分发挥中央政府和当地人代会的事前监管作用。在此基础上，则需启动公债法的立法程序和《预算法》的修改程序，为地方发债提供法律保障。

　　当然，规范地方政府的融资举债机制，除完善相关监管制度之外，还依赖于财税制度方面的改革。

　　在我国，由于各级政府间事权的划分，不仅根据公共品的层次性和行政隶属关系，还采取辅助性的属地原则，这使得事权下移现象比较严重，而“财权与事权相匹配”的改革，则因地方财权受限而无法真正实现，迫使地方政府不得不过多依赖于土地财政和地方政府融资平台。

　　因此，从根本上化解地方债务潜在风险的出路在于，合理界定政府职能范围，按公共品的属性科学划分各级政府的事权，“应完善现行分税制，规范中央对地方的转移支付制度，尽快健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”。

　　但需要指出的是，上述问题的解决，还需要较长时间。

　　融资体系的构建

　　“现在常常把地方政府融资问题简单化为‘借到的钱就是有问题的’。”中诚信证券评估有限公司相关负责人认为，地方政府融资应着眼于四个层面，即融得进、用得好、还得起、出问题后有规范市场化的处置。在他看来，这缺一不可。

　　从目前来看，一些地方政府在融资平台贷款被迫压缩规模之后，变相通过将地方债务转移至银行表外，如通过城投债、信托等形式继续进行融资。而早先财政部等四部委出台的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》就是试图斩断各类“影子银行”的融资渠道。

　　不过对于这样一种遏制办法，外界也有不同的看法。“在现行财政体制之下，上述融资方式的出现有力推动了各地基础设施的建设。”他们认为，如果强行推进，很多地方建设项目可能就要搁置，也很可能变成坏账，尤其是考虑到未来的城镇化建设。

　　耐人寻味的是，目前已经出现了一些“变通”。比如，日前部分信托公司打破了原本固化的政信合作模式，通过对信托交易对手、风控方式、担保资产的调整，规避监管的束缚。

　　因此，一味的“堵”并不是有效解决问题的长久之计，未来还应积极探索市场化的地方建设融资模式，大力探索项目融资、民间融资，并在进一步完善信用评级体系和风险定价机制的基础上，推出资产证券化产品等。

　　当然，更为重要的是，弱化政府当前在地区经济和城市建设中的作用，积极引导民间资本以多种形式参与公共服务、社会事业、公用设施等领域建设。具体来看，一方面要根据基础设施项目的盈利程度，有针对性地采取特许经营、合营、建设移交等方式吸引民资投入;另一方面根据社会事业项目的公益性和市场化程度的不同，积极探索财政贷款贴息、政府购买服务等多种方式，吸引社会资金的参与。