■中国房地产报记者 张凤玲 北京报道

　　土地补偿费被首度列入、征收补偿程序更为清晰公平，全产权理论的提出让国家、地方和农民共同分享未来土地增值收益……农村集体土地征收补偿制度改革方案已取得了实质性进展。

　　10月11日，本报记者在“国土资源部(以下简称‘国土部’)法律中心成立十周年”大会上获悉，征地费用补偿、征地程序量化等相关规定已在征地制度改革方案中得以体现。

　　据悉，此次《农村集体所有土地征收补偿安置条例》(以下简称《征收条例》)和《土地管理法》的修订主要借鉴了大陆法系中的法国、德国、韩国等国家的相关法律。其中，土地补偿费、安置补助费，以及地上附着物和青苗的补偿费等统统被列入了修订中的《征收条例》和《土地管理法》中。两部上下位法中的征地程序也由以往粗糙且含糊的6个步骤具体量化到13个步骤，同时，让农民分享土地增值收益也将被纳入两部上下位法中。在增加对被征收方权利保障的同时，修订后的《征收条例》也规定，发布征地预公告后将对被征收方的相关财产采取冻结等措施，由此“堵死了”农民在征地公告发布后的抢盖、抢栽、抢种等行为，维护了征收方的权利。

　　中国土地学会副理事长黄小虎对记者表示，“征地制度改革一直是修法的难点所在，此次征地补偿费用中新增了土地补偿费用，更多地让利于农民，说明在修法方面取得了巨大进步。”

　　但曾参与国务院法制办征地制度改革方案征求意见活动的北京市京鼎律师事务所律师杜兆勇却认为，此次修法借鉴了“广东模式”，把拆迁办对于土地价值评估的权力收归国土部门，让国土部门对农民的补偿安置享有“定价权”，因此，农民依然处于弱势。

　　新增土地补偿费用

　　及财产冻结程序

　　在保护农民合法权益的同时也对其不合法理的行为予以规避，因此在此次修法中，土地财产冻结成为征地制度改革中的一项重点内容。

　　以从2008年开始实施“三年大变样”政策的河北省石家庄市为例，2009年春节期间，石家庄市桥西区东尹村村民全然不顾过年的氛围，连夜联系建筑队开始新盖楼房、种植树苗，以期在拆迁时能够多分补偿。而这样的案例在全国农村集体土地征地过程中比比皆是。根据资料显示，以往的征地过程中几乎有60%的农民都采取过“抢栽抢种”等行为。

　　“今后，在发布征地预公告后，凡是在拟征地上抢栽、抢种、抢建地上附着物和青苗的农村集体经济组织和农户，征地时一律不予补偿。同时，如在规定期限内不能完成土地征收审批的，要对被限制行为的被征地给予一定补偿。”国土部法律中心有关负责人对记者表示，此次土地财产冻结明确写入《征收条例》中，就是想要严格杜绝部分农民的“抢栽抢种抢建”行为。

　　然而，虽然征地程序越来越严格，但《征收条例》只是规避了农民的一些不合法理的行为，对于农民合理的补偿安置却毫不吝啬，以往法律中对于补偿的安置事项主要涉及青苗补偿费、附着物补偿费和少许安置费，而此次修订的《征收条例》和《土地管理法》中首次将给予农民土地补偿费(其中主要包括土地本身现有价值和土地增值价值)。

　　“土地补偿费主要是以前3年农民土地平均年产值来作为参考，但同时为了避免瞒天要价的情况出现，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。”上述国土部法律中心负责人表示，设置最高上限是为了避免个别“钉子户”借机要出“不合理高价”。

　　杜兆勇也对记者表示，“给予农民土地现有价值补偿费用无疑是承认这块土地产权至少有一部分是农民的，要不然为何给予你土地补偿费用?这对于农民的权利认定意义颇大。”

　　让农民分享土地增值收益

　　“此次修法除了给予农民土地补偿费用外，让农民分享土地增值收益更是在执政为民、让利于民方面的一大进步。”黄小虎表示。

　　2011年12月28日，国务院总理温家宝提出要让农民分享土地增值收益。不过对于土地增值收益分配比例存在着不同的声音，其中以倡导孙中山先生的“涨价归公”(土地增值收益以税赋形式交予国家)论调和以中共中央党校国际战略研究所副所长周天勇为代表的“涨价归私”(土地自然增值归原土地所有者)论调为主。

　　而记者从国务院法制办获悉，土地增值收益已经纳入修法议程，但对于土地增值收益具体归谁仍在讨论中，而目前“公私兼顾”的“全产权”理论显然更为实际。

　　国土部法律中心此前做过一个调研，调研中获得的数据显示，66%的农民认为土地是属于国家的，11%的农民认为土地是属于自己的，23%的农民则认为土地是属于集体的。

　　“由于特殊的乡情，我国很多普通农民希望土地是属于国家的，因为他们从骨子里相信国家能够保护他们的产权，国家就是他们的希望和依赖，他们从骨子里就认为村委会和村干部特别不靠谱，可以说农民从心里是不认可村委会的。”万方地产股份有限公司运营总监韩国龙对记者表示。

　　所谓的“全产权”就是要优先对失地农民进行公平补偿，剩余部分归中央政府所有，用于支持全国农村建设，这个理论的前提是承认农村土地是由多个产权组成的，每个产权人只拥有有限的农地产权，各个产权主体不得越限越权，但国家有权保护农民农地合理的产权利益不受侵害。“而地方政府是国家土地规划和征地以及开发的执行者，需要一定的开支，应考虑给予其一定的提成让其开发和利用土地。”北京农业经济学会名誉会长周诚指出。

　　“土地增值收益理论”得到国务院法制办副主任甘藏春的大力赞许，目前由国土部法律中心编辑的《土地增值收益理论与实践资料汇编》正是作为国务院法制办修改《土地管理法》的参考材料。

　　细化征地程序

　　除了在补偿安置等方面考虑农民利益外，在征地程序设计上也细化了13个步骤：预公告——拟定、上报和公告土地征收方案——调查和确认被征地——评估土地补偿安置金额——编制补偿安置方案——批复征地方案——调整补偿安置方案——征求补偿安置方案意见——批准补偿安置方案——发布土地征收公告——签订征地补偿协议进行补偿——解决争议——实施征地。

　　“相较于以往法律中粗糙且含糊的6个步骤，这次修法将征地程序量化分解，每一个步骤都一目了然，比如过去的土地征地方案和补偿安置方案均是在批准之后才公告的，而且法律上也没有强制规定必须在方案之前还是方案之后，这次修法将其细化，在程序正义上是一大进步。”杜兆勇分析。

　　值得关注的是，在征地程序中补偿安置方案的评估者由原来的“拆迁办”变为“国土资源部门”，“现在国土部的权力越来越大，农业部在这方面的权力越来越小，所以《征收条例》和《土地管理法》中的补偿方案评估者由国土部担当。”杜兆勇说。

　　而这无疑是十七届三中全会以来推行的“大部制”改革的初步成果之一，背后是相同的逻辑——减少多头管理以降低执政成本，而国土部内部也越来越提倡“三权分立”——决策权、执行权和监督权的分立，“目前中央政府行政改革的决心很坚定，虽然在艰难地爬坡，却并不会半途而废。”国务院某权威人士说。