□北京特华博士后科研工作站 叶建勋

　　2011年3月，世界银行公布了《金融消费者保护的良好经验建议(草案)》(以下简称《良好经验建议》)，这是一份不具有法律约束力的倡议性文件，共包括39条基本建议。该文件是在世界银行对几十个国家金融消费者保护实践的研究和评估基础上形成的。

　　2011年10月，G20巴黎峰会通过了经济合作与发展组织(以下简称经合组织)牵头起草的《金融消费者保护高级原则》(以下简称《高级原则》)，该文件包括十项对于银行、保险、证券以及其他金融行业具有普适性，且不具有约束力的内容。该文件所展示的金融消费者保护原则和《良好经验建议》揭示的原则大致相同，所以本文对两者进行综合研究，并提出这些原则对我国金融消费者保护的几点启示。

　　金融消费者保护的六项基本原则

　　第一，对金融消费者协作保护的原则。《良好经验建议》提出，应由多个机构共同协作，建立金融消费者的保护体系：其一，制定金融消费者保护规则的机构;其二，执行规则的金融消费者保护机构;其三，对金融机构进行监管的其他机构。除金融消费者保护机构外，金融机构还接受其他金融监管机构的监管，这些机构及其监管包括但不限于金融机构的行业监管部门对金融机构及其活动的审慎性监管;其四，金融消费纠纷解决机构。司法机构是这些金融消费纠纷的最终解决者。在司法解决之前，可以考虑通过金融机构、金融消费者保护机构、替代争端解决机构等，使纠纷得以高效、低成本的解决。其五，媒体和消费者保护协会等的促进作用。

　　《高级原则》提出，要建立法律、规制与监管框架：其一，建立与本国金融环境、国际市场和监管水平适应的金融消费者保护法律、规制与监管框架;其二，建立强有力的法律、司法和监督体系保护金融消费者;其三，对金融机构进行适度监管;其四，鼓励行业和消费者组织、职业团体、研究团体等非政府组织参与金融消费者保护。综上，两个文件都强调了对金融消费者协作保护的原则。

　　第二，对金融消费者倾斜性保护的原则。由于金融消费者处于弱势地位，因此，金融消费者保护的方式之一就是对金融消费者的倾斜性保护，提高金融消费者的话语权和谈判权，实现金融消费者和金融机构实力的相对平衡。《良好经验建议》提出六项倾斜性保护的产品销售规则：适当销售规则;充分、清晰披露规则;冷静期规则;反搭售规则;合格销售者规则;售后服务规则。

　　《高级原则》提出，在销售金融产品时，金融机构必须提供准确、真实、能理解的信息，不得误导消费者，应告知消费者重要的产品信息，如产品收益、风险和期限等。金融机构应根据消费者的财务目标、知识水平、承受能力和投资经验等因素，提供与之相匹配的产品建议。综上，两个文件规定的多个产品销售规则都体现了对金融消费者的倾斜性保护。

　　第三，保护金融消费者信息及隐私的原则。《良好经验建议》提出，应对金融消费者信息及隐私进行保护。金融机构不得侵犯金融消费者对个人信息的基本权利，如采集、查询、使用、删除、禁止传播等;金融机构使用和分享金融消费者信息时要维护信息安全等。此外，与信息使用有关的征信机构也要接受适当的监管。《高级原则》提出，要保护消费者的数据和隐私，建立消费者个人信息和财务信息的适当控制和保护机制。建立明确说明客户信息收集、处理、保存、使用和披露目的(特别是向第三方披露时)的机制。明确消费者知悉其信息采集、共享、错误信息纠正或删除以及非法获取信息删除等方面的权利。综上，金融消费者的信息及隐私保护也是一条重要的金融消费者保护原则。

　　第四，鼓励金融机构充分竞争原则。《良好经验建议》鼓励金融机构之间的竞争，并考虑竞争对金融消费者权益的影响，特别是对金融消费者自由选择权的影响等。《高级原则》提出，应努力使金融服务提供者形成竞争压力，促使其提供具有竞争力的产品，推动创新，保持高质量服务。另一方面，有竞争就会出现金融机构危机、破产等情况，因此，《良好经验建议》还提出，金融监管部门应建立金融机构发生危机时的断然处置措施以及金融保险制度，并规定金融机构破产清算时，金融消费者利益优先保护制度等。综上，促使金融机构充分竞争能够提高金融产品和服务的可获得性，提高金融消费者的地位。

　　第五，有效解决金融消费纠纷原则。《良好经验建议》提出，建立多层次的纠纷解决机制：其一，鼓励金融机构主动解决金融消费纠纷，明确金融消费者投诉的处理途径和程序，包括纠纷处理时限、结果、回复以及客户回访等;其二，金融消费者保护机构应建立相对独立、便捷、有效、公正、低成本的纠纷解决机制。行业协会以及类似组织可以提供替代纠纷解决机制;其三，有效的司法解决途径;其四，金融机构和金融消费者保护机构公布纠纷解决方面的统计、分析报告及应对措施，形成社会监督。

　　《高级原则》同样支持建立多层次的纠纷解决机制。其一，金融机构应当建立投诉处理和反馈机制;其二，金融机构无法有效解决争议时，应有一个独立、公正的救济程序;其三，应确保消费者的投诉能够得到公正、独立、有效、及时、高效的司法解决;其四，相关机构应公布金融消费者投诉的处理方案及相关信息。综上，有效解决金融消费纠纷是金融消费者保护的重要原则。

　　第六，金融消费者保护和教育并重的原则。金融消费者教育有助于普及金融知识，提高金融消费者的风险识别和判断能力，并有助于预防纠纷的发生。《良好经验建议》提出：其一，制定具有可行性的金融消费者教育计划;其二，指定一个政府部门负责领导和协调，并由多个政府或者非政府组织参与实施教育计划;其三，教育计划实施部门应和金融消费者多协商，使计划能够满足金融消费者的实际需要和期待;其四，建立教育计划实施效果的评估机制。《高级原则》提出，所有利益相关者均应参与金融教育。应建立帮助金融消费者理性决策的适当机制。应针对金融消费者中的弱势群体制订针对性的金融教育项目。应根据本国情况，将金融教育纳入国民教育。综上，金融消费者教育和保护同等重要也是一条重要的原则。

　　金融消费者保护原则对我国的启示

　　笔者认为，上述六项金融消费者保护原则对于我国的金融消费者保护具有七个方面的启示意义。

　　首先，充分的金融市场竞争是改变金融消费者地位的根本途径。近几十年以来，金融消费者保护问题之所以成为突出问题，其根本原因在于金融业务的复杂化和金融机构实力日趋强大、地位日趋垄断，致使金融消费者和金融机构之间平等的关系发生了实质性变化，金融消费者沦为弱势群体，逐渐丧失博弈和谈判的能力。金融服务的垄断和稀缺性使金融消费者只能接受不公正的格式合同条款，这些变化同样是造成中国金融消费者问题突出的主要原因。建议在加强监管的前提下，放宽审批，增加供给，形成充分的市场竞争。同时，进行利率市场化改革并完善金融机构破产制度，不断改善金融消费者保护的市场竞争环境。只有改变金融服务供应的稀缺性，提升金融供给的充分性和多样性，将金融服务的卖方市场转变为买方市场，才能从根本上改变金融消费者权益保护的状况。

　　其次，有效的金融监管有助于改善金融消费者的制度性环境。我国对金融行业实行审批制的审慎监管和货币政策的宏观调控，保证了金融机构的合法、有序经营，但随着金融业务的创新、综合经营的不断发展，尚需要进一步完善对金融机构及其经营活动的监管，改变重审批、轻监管的现象，避免“监管捕获”，实现金融市场的合法、有序的竞争，不断改善金融消费者保护的框架性制度环境。

　　再次，建立具有我国特色的金融消费者保护机制。目前，我国金融业实行分业经营、分业监管，金融消费者保护由金融监管部门负责，没有设立独立的金融消费者保护机构，这在实践中影响了金融消费者保护的力度和效果。而且由于各金融监管部门已经成立了各自的金融消费者保护局，因此，要建立独立于金融监管部门的金融消费者保护机构可能更加困难，只能从立法上完善运行机制，形成各金融消费者保护局之间的竞争机制，争取达到比较好的保护效果。此外，还要鼓励和发挥行业协会、金融消费者保护组织等非政府组织，甚至纯民间组织在金融消费者保护方面的积极作用，形成具有我国特色的金融消费者保护机制。

　　第四，建立对金融消费者倾斜性保护的制度。目前，我国金融消费者倾斜性保护制度还比较缺乏，个别金融法规中规定的倾斜性保护制度也仅适用于部分金融产品，如《证券公司监督管理条例》第29条规定，证券公司应当根据所了解的客户情况推荐适当的产品或者服务;第30条规定，证券公司与客户签订证券交易委托、证券资产管理、融资融券等业务合同，应当事先指定专人向客户讲解有关业务规则和合同内容，并将风险揭示书交由客户签字确认。建议根据各类金融产品风险程度的不同，分类完善我国对金融消费者的倾斜性保护规则，使金融消费者能够受到公平、公正的对待，提高其维护自身权益的能力。

　　第五，建立金融消费者的信息安全制度。笔者认为，金融机构提供金融服务之前，应当了解金融消费者的相应信息,但金融机构也有义务依法使用金融消费者的信息并履行保密义务。在我国，由于缺乏个人信息数据保护的相关规则，侵犯、泄露，甚至出卖金融消费者信息的现象时有发生，社会危害比较严重，因此，如何维护金融消费者信息安全也是实践中比较突出的问题。建议明确个人信息的采集和使用规则，维护金融消费者的信息安全，如法律上应明确规定：未经个人信息主体同意，不得采集非依法公开的个人信息;个人信息的使用者应依法储存、使用并履行保密义务;未经个人信息主体同意，不得将个人信息用于约定以外的用途或者向第三方提供等内容。

　　第六，建立有效的多层次纠纷解决机制。建议建立我国多层次的金融消费者纠纷解决机制：在金融机构内建立有效的纠纷解决机制，解决大部分金融消费者的投诉和纠纷;金融消费者保护机构建立公正、独立、有效的金融消费者投诉解决机制，同时，也发挥行业协会等非政府组织的作用，完善替代纠纷解决机制，解决相对困难、复杂的纠纷;完善高效、低成本、公正的司法解决途径，如简易审判程序和代表人诉讼制度等。

　　第七，完善并执行金融消费者保护的教育规划。笔者建议，可以在四个方面完善金融消费者教育：其一，增加公益性金融教育投入并接受公众监督;其二，强制要求金融机构开展金融消费者教育并公开其教育计划及其执行效果的报告;其三，金融消费者保护机构对金融机构及其他组织的金融消费者教育活动进行科学评估并公布评估结果，形成社会监督机制;其四，将金融消费者教育纳入国民教育规划。

　　综上，无论国际金融组织的金融消费者保护原则，还是我国的金融消费者保护制度都在不断完善，但对国际金融组织和其他国家的经验进行研究和借鉴，将有助于促进我国金融消费者的保护工作。