深圳商报记者 陈晓薇 崔 霞

　　深圳将再次为全国优化行政审批改革路径“试水探路”。经过两年的基础准备，“深圳市政府投资项目跨部门协同办理改革”目前已进入到实质性的实施阶段。这场针对政府办事窗口服务提质、提速、提效的改革，并不以减事项、压时限为手段和目标，而是瞄准窗口后面那庞大的政府行政审批运行体制和流程的优化再造，它将为深圳坚持社会主义市场经济改革方向探索答案。

　　这是一个真实的故事：几年前，一家世界500强的跨国企业想要进入中国内地发展，在选择把总部放在哪个城市的时候，他们派出专人到几个意向城市做了相同的“试验”，其中就有到每个城市的政府办事窗口去办理同一项具体业务，看看哪个城市的政府工作最严谨、效率最高、服务意识最强。优中选优，他们最后“拍板”——落户深圳！

　　小小的办事窗口，原来也是外界看深圳的一扇“窗”，原来也能“四两拨千斤”。

　　记者日前在采访中了解到，在与办事窗口联系最紧密的政府行政审批领域，深圳正在进行一场新的改革。它以政府投资项目审批为“试验”链条，通过对审批运行体制和流程进行优化和再造，实现跨部门协同办理和并联审批，以达到行政审批提速提效改革的目的。目前，这项改革已进入到实质操作阶段，将成为我市行政审批改革的新突破，并为全国优化行政审批改革路径率先“试水探路”。

　　改革缘起：

　　从“标兵”之喜到“追兵”之忧

　　得益于市场经济环境的助推，深圳的政府行政审批服务和效率多年来一直都是领跑全国的“标兵”。但此次深圳再谋“窗口”变革，导火索却是在这个优势领域所受到的一次思想“刺激”。

　　2010年初，深圳市政府代表团赴京津沪三大城市学习考察。期间了解到，天津一个规划用地面积达4.9公顷、总建筑面积达到17.1万平方米的项目，从开工建设到商家进驻、开街开业，只用了不到300天时间，远远快于深圳的速度。

　　这让考察的深圳市领导集体感慨：“政府效率的‘深圳速度’已难独享，有的地方还走在了我们前面。”

　　那些经常要到政府窗口“跑审批”的申请人，感受就更为直接。他们发现，政府各部门普遍存在实际要走的审批程序明显多于法定化审批事项的情况，“‘事实婚姻’一大堆，‘领结婚证’的没几个。”大家形象地比喻说。

　　政府效率关系到营商环境，关系到城市竞争力。如果再不加油，“标兵”就有可能落后为“追兵”。现实让深圳再也“坐不住”、“等不起”。学习考察回来之后，在市主要领导的亲自部署下，以市政府办公厅作为改革主导单位、市行政服务大厅管理办公室具体承办，市政府开始着手启动以“市政府投资项目”为链条，以“跨部门协同办理”为目标的行政审批提速提效改革。

　　“后遗症”之困：

　　改革“新瓶”还能装“旧酒”吗？

　　“为什么几轮改革下来，审批事项会陷入清理—膨胀—再清理—再膨胀的怪圈？为什么一些改革达不到预期效果，甚至只停留在纸面上？”这是在采访中，记者反复听到的主导改革的政府部门和“跑审批”的企业提出的共同疑问。

　　从1997年到2008年，市政府先后进行了四轮行政审批制度改革，大幅度压缩了审批事项和时限，而且推动了审批事项的法定化、制度化、规范化工作。事实上，目前深圳行政审批的主要问题，并不仅仅出在事项多了或时限长了。导致一些审批难以真正提速提效的重要原因，在于这个审批链条流程的不通、不顺。比如，此前的一些改革由于没有做到全流程、全覆盖、全监管，造成大量由政府部门下属事业单位执行或者由外面技术机构来帮忙完成的“类审批”事项游离于改革之外，没有进入到改革设计的流程图和纳入到信息共享平台，形成改革的“断层”。

　　改革永远不是一件已经完成的事情，而是一个持续深化的过程，如同抽丝剥茧一般，需要永不停懈地努力。持续深化改革的动力，就来自于不断修正改革暴露出来的体制弊端。以往改革留下的 “后遗症”甚至是教训，同时也会给新改革提供针对性的设计。这次市政府投资项目跨部门协同办理改革便是如此。

　　市长许勤一直强调，新的审批制度改革必须从简单的压缩事项、时限的“物理治疗”，转而追求能产生“化学效应”的“流程再造”，要用顶层制度设计、用一体化的思维来改革。

　　市政府投资项目跨部门协同办理改革，正是沿着这样一种理念和思路来“另辟蹊径”。改革小组向记者这样概括改革的内容：按照全流程、全封闭、全监管的要求，把分散于各相关审批单位的所有审批项目信息拢到一起，形成一个按项目成长过程和生命周期排列的较完整的“项目档案”，对各要素进行合理的布局和安排，同时打破中间的梗阻和障碍，最终建立一个责任明晰、运作协调高效的审批机制。它追求的，是审批链条整体效能的提升。

　　改革之难：

　　“砸核桃”与“动奶酪”

　　高风险、不稳定性、需要大量投入，有时缺乏知识，也缺乏共识——源头科技创新的这些特点，用来形容这次改革也很贴切。

　　按照一般规律，改革都是由易到难。但这一次深圳指向的改革，却不是先拣“软柿子”捏，而是挑“硬核桃”砸——从“政府投资项目审批”这个涉及行政部门多、审批环节复杂的链条“试验”起。这注定将是一次艰难，而且会动到真正“奶酪”的改革。

　　这点，从改革迈出的第一步便可见一斑。

　　针对以往改革过程中发现的家底不清，事项管理混乱导致改革基础不扎实的问题，这次改革首先是要进行业务梳理，把一个政府投资项目，从项目立项到项目竣工这个审批链条上涉及的所有审批主体、审批事项以及审批的条件、时限和要求，都摸清楚底数。四轮调研下来，改革小组在汇总统计时，从“冰山”下浮出的关联审批事项一次比一次多，最早是20多项，后来是50多项、70多项，到目前确认的是98项。但这是不是最终的真实数字，大家心里也不敢“打包票”。

　　再比如，这次改革的关键一步，就是信息整合和共享，它需要各审批部门将各自的信息系统都接入到一个统一平台上。本来，要打通此前各部门之间竖起来的系统“壁垒”已属不易，更何况还要求他们把带有部门利益的核心数据摊在阳光下与他人共享。

　　虽然艰难，但大环境不允许改革走回头路或吃“回头草”。各部门对待改革的理性和支持还是令改革小组的人员感到颇为欣慰。他们告诉记者，开协调会议的时候，很多部门的“一把手”很诚恳地说，改革是大势所趋，改革肯定会对原有的管理方式造成冲击，但对深圳未来长远发展而言，改革必须推进，部门有再大困难也要支持。

　　突破之核心：

　　建一个“跨部门协同办理平台”

　　此次改革的核心内容，就是要在系统建设中搭建一个跨部门协同办理平台，以保证审批链条系统数据与信息的流转顺畅。

　　“当大家全聚集在一个平台上时，部门之间相互牵扯、掣肘的问题才能充分暴露出来，在此基础上，我们才能打通审批流程血管里的‘梗阻’，乃至最后进行优化。”改革小组人员说。

　　有三个关键词可以大体概括这个平台的作用和意义：一是“规范”——把所有政府投资项目审批关联事项全都纳进来管理，并建立审批事项目录，统一名称和时限，不在目录中的事项不能申报，从而可以避免部门增减事项的随意性。二是“共享”——为所有数据提供统一的入口，比如申请人通过该平台报送材料，系统受理后再下传至各审批部门分办，审批部门在该平台上将关联的办理数据信息共享。这就属于“正向流转”，数据不失真，而以前是“反向流转”， 终端系统录得的数据由审批部门传送，这就存在数据被“做手脚”的可能。三是“透明”——可以让监管者和决策层清晰了解每一个项目的生命周期和各个审批环节的进展情况，而不再仅靠听审批部门或建设单位的“一面之词”。

　　记者了解到，跨部门协同办理平台目前已经进入到实操阶段。今年7月12日，政府投资项目审批链条涉及的16家单位中，4家最核心单位——发改委、规划国土委、人居环境委、住建局已经接入到了跨部门协同办理平台开始试运行，剩下的部门也将在今年内全部接入平台。

　　据悉，系统将在不断改进和成熟的基础上，开展联合勘查、联合会审、联合审图等等，让10多个政府部门对政府投资项目的审批工作真正实现一体化“协同”办理和“并联”运作。再下一步，政府投资项目的这个链条还将在社会投资项目等更多审批领域进行“复制”。

　　改革和改变：

　　飞机不用都“挤”在一条跑道上等起飞了

　　作为改革开放的“试验田”，深圳的每一次重大改革都不单单是为了解决自身的问题，同时还要为全国面上的改革试水探路。这次市政府投资项目跨部门协同办理改革也不例外。

　　目前全国各地正在进行的审批制度改革，大都仍还处在减事项压时间、加强行政协调、推行阶段并联等表层改革的状态，而深圳此次再一次率先出发，“摸着石头过河”， 从体制、机制到方式、手段，进行触及审批制度的深层次创新。

　　对于政府如何推进这项改革，市委常委、常务副市长吕锐锋用了一句极为通俗精准的语言来要求：“宜简必简，能并则并，可合即合”。将简化办理、并联审批、合并事项三者有机结合起来，正是此次改革的创新所在。

　　有一个例子能形象说明改革给“跑审批”的人带来的“好处”。据统计，在政府部门审批过程中，70%的材料来自政府部门，换句话说，就是政府部门“自己在审批自己”。承担大量项目建设任务的市建筑工务署在跑审批时，由于需要重复递交的材料不计其数，署长的身份证一年要被使用和复印几千次，除了像坐飞机等急用，平时基本不在自己手中。而改革后的做法是，材料一次性提交，统一的电子文档，政府部门互相承认，且今后随用随取。申请人不用再像现在这样，到每个部门的窗口，甚至在一个部门的各个处室之间，都要重复递交相同的材料。

　　改革，也真正让政府部门的审批行为高效起来。以往，项目报批审查时，从选址到设计图、施工图、预算概算等环节的关系是“串联”，现在在协同办理平台上，成了“并联”，各部门可以看到其他部门审批的进度，结果是不需要互相等，而是齐头并进。

　　“就像繁忙的机场上一架架排队等待起飞的飞机，每架飞机飞行技术再娴熟也不能减少多少排队时间，现在我们相当于建了多条跑道，控制台可以指挥各条跑道平行运转、各条跑道的飞机有序起飞，提高整体效率。” 副市长唐杰这样比喻它带来的改变。

　　显性改革的深度思考：

　　规范公权行为，指引企业成长

　　显性的改革后面，还有改革者更深入的思考。

　　在新加坡，如果你要开一家面馆，不仅办证相当容易，而且政府还会调阅系统资料，把近期附近有多少面馆开业、其中盈利的有几家、倒闭的有几家等等信息同时提供给申请者做决定参考——从这个案例中启发，如何使我们的审批工作增加更多的服务内涵，正是深圳持续不断推进改革的远景目标。

　　这次改革，就是一个起点。

　　向“内”延伸，它足以引发政府更深层次的“自我革命”：审批流程的再造，未来可能带来的是政府理念的“再造”、政府机构设置的“再造”、政府运作模式的“再造”。

　　实际上，把这次的改革设计放大，不难看出它探索的就是要避免政府“碎片化”，避免因各个部门审批行为不协调而导致整个政府的运转不畅，真正让各部门围绕着政府这个整体的目标要求来做工作，真正回归“政府部门”，而不是“部门政府”。

　　向“外”拓展，这次改革还将催化市场经济体系的进一步成熟完善。

　　在采访时，改革小组人员有一个核心观点：审批不应被“妖魔化”，效率也不能极端化。行政审批，本质上是一种规范市场和社会秩序的政府管制行为，其核心价值在于解决资源配置的公平、公正和正义问题。从这个角度，审批不是越少越好，也不是越快越好。审批改革的方向应该是先求“好”，再求“快”。一味地减事项、压时间，还可能造成政府该履行的责任遗漏。

　　“好”字当头的理念在此次改革中得到充分执行。作为一次“实事求是、敢说真话”的改革，这次改革并不以砍了多少事项、压了多少时限为唯一目标。但仅经过初步的规范和简化，房建类项目截止施工许可的审批部门办理时间就已压缩了32个工作日。随着改革的不断深入，特别是跨部门协同审批机制的不断建立和完善，改革小组人员相信，利在远方。

　　“好”字带来的“利”，不仅体现在审批的规范性，还有引导性。

　　在市场经济的建设过程中，政府这只“看得见的手”怎么运作，正是需要行政审批追寻的答案。从这个意义上说，行政审批制度改革的空间和余地还不小。其中最重要的，是政府通过设计一整套审批标准，催生出企业和个人都遵守的“公约”，用技术手段指引而不是直接的行政干预，来形成对市场和社会各种主体的规制管理。

　　比如，通过审批标准这种“公约”的循循善诱，指导和支持企业成长为符合深圳产业特点和城市品质的市场主体，成长为适应国家社会主义市场经济改革方向的“深圳榜样”。这样一来，审批与企业之间，公权力与市场之间，就形成了真正的良性互动。

　　在今年的省党代会上，中央政治局委员、省委书记汪洋给深圳出了一道题，要求深圳继续成为坚持社会主义市场经济改革方向的排头兵、突击队。深圳正在进行的这场改革，应当成为并正在成为回答汪洋书记这道“考题”的重要一笔。