| 来源： |
新金融观察 |
发布时间： |
2011年09月05日 15:12 |
作者： |
韩启 |
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庞大的建设资金压力和自身财力之间的'缺口'迫使地方政府寻求更为稳定的资金来源。受制法律上的约束，变相的地方举债方式由此而生。
地方政府自行发债这个口子到底能不能打开？有关这样一个问题的探讨，在1994年分税制财政体制改革之后就从未间断。
在我国，对于地方政府来说，长期以来饱受事权和财权不匹配的"折磨"。庞大的建设资金压力和自身财力之间的"缺口"迫使地方政府寻求更为稳定的资金来源。受制法律上的约束，变相的地方举债方式由此而生。
在诸多方式中，建立在地方政府控制下的投融资平台俨然已经成为化解上述压力的一个重要"法宝"。但正如一个硬币的两面，解决问题的同时也带来巨大的隐患。
作为中国特有的融资格局产物，不少地方融资平台在"借、用、管、还"上的责任主体并不清晰，为自身持续经营留下了诸多风险。
在专家看来，这一方面使人无法搞清地方性债务的真实规模和风险水平，另一方面也无法清晰地处理债务链条关系，地方债务"黑洞"一词由此而生。
"开前门、堵后门"，被认为是开放并加强地方政府债务管理改革的大思路。
2011年7月，国务院常务会议宣布，将要研究地方发债机制。
给予地方政府适度举债权，也被很多人视为一种必然。不过，分歧之声却并未因此而消减。
有限制的自主？
在上述国务院常务会议召开后的两个多月内，有关上海、广东和浙江等发达省市将率先试点地方政府自行发债的传闻便不断涌现。
在接受新金融记者采访时，浙江省财政厅一工作人员表现出极度的谨慎，"没批准之前，我们没法说这个事。"不过在和新金融记者的数分钟交流中，上述工作人员也强调，目前也都是在内部流传和探讨，上报方案的话，那是以省政府的名义向国务院申请，省财政厅没这个权利。
除此之外，并没更多官方对于此事的表态。在财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚看来，目前关于试点地区自主发债的程度是不清楚的，"是在现有中央代发框架下给予地方政府更大的自主权利，还是说让地方政府以自身的名义独立发债，目前还很难说。"不过这两个之间的区别显而易见。
据赵全厚介绍，前者是指在中央确定好地方债额度和投向之后，其余工作交由地方政府自身来完成。而后者则是指地方政府想发多少就可发多少，用途也不限制，进行市场化发行。
"我觉得前一种的可能性更大些。"在赵全厚看来，真正让地方政府完全独立自主地来发债，从目前看难度比较大。
"地方政府发债后能否保证不出现债务危机？其自控力如何，如果用的合理，发行的额度也有所控制，那早就把公债权下放给地方了。"赵全厚认为，在我国目前中央和地方的体制背景之下，地方政府如果有权利发债的话，将倾向于发更多的债而不会管未来是否可持续。
另外，从监管层面来看，让中央政府来监督这么多地方政府实际上是很难的。一不愿具名的接近财政部的人士告诉新金融记者，目前大多地方领导干部是上级委派的，当地老百姓很难进行监督，在上级政府监督无力背景下，如果地方领导只是顾及自身政绩，只管借不管还，那几年之后，地方政府可能会债务累累。
法律平台的重构
或许正是出于这样一个担心，时至今日，《预算法》对于地方政府发债依然保留着较为严格的限制。
现行《预算法》于1994年3月经人大审议通过。其第28条明确规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。不过，与此同时在其后，还有一个例外条款，"除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券"。
在业内人士看来，类似我国很多其他法律都存在上述这样一个例外条款，《预算法》的这样一个规定实际上为地方试点自主发债也留下了口子，对于地方发债够不上实质性的制约。"只要国务院批准你可以做，你就可以做。"赵全厚强调。
从过往的情况来看，上述条款也的确被使用过。比如，2009年，为应对国际金融危机，依据《预算法》特别条款规定，国务院决定"允许地方政府发行债券，但由财政部代理发行"。在之后的2009年－2011年间，全国人大每年批准的地方政府债规模均为2000亿。
受访专家指出，《预算法》规定地方政府不能发债，这意味着，如果地方政府要直接发行地方债券就需要修改《预算法》，政府要提交人大讨论和审批，而这需要较长时间。但是如果由财政部代发地方债，其则一举两得：既可以避免程序上的障碍，又可以在较短时间内筹集足够的项目资金。
不过，这样一个例外条款能否沿用至地方政府自行发债，社科院财贸所税收研究室主任张斌有自己的看法。
"在法律上，'国务院另有规定除外'这样一个例外条款是否能够突破正文中明令禁止的行为是值得探讨的，《预算法》是由人大立法，究竟授予国务院的是多大的权利，如果他这样一个权利能够实质性的突破上面明令禁止的一些条款的话，那么这个例外的口径是不是太大了？"张斌认为，在目前的环境下，以《预算法》的例外条款作为依据也不是不可以，但是要真正走出地方举债这样一个问题还是要慎重，关键是要构建一个比较完善的法律和制度平台。
据了解，最新一次的《预算法》修改启动于2004年，一度计划在2006年10月提交人大审议，但因种种事由没能提交审议。2010年年初，由财政部等部门联合又完成一份《预算法》修订方案，计划在今年3月全国人民代表大会上表决通过。之后由于对部分问题存在分歧，计划变更为今年4月进行初审，但至今，《预算法》修订仍未被列入全国人大常委会议程。
受限下的"变通"
"目前我国没有一个成熟的地方政府债务 市场，法律上也禁止地方政府直接借债，但地方政府又需要通过借债来解决日益增长的基础设施融资需求。"中央财经大学财经研究院院长、政府预算研究中心主任王雍君指出，在这种背景下，为避免违反《预算法》规定，就出现了一些"拐弯"的举债模式，比如中央国债转贷地方以及成立地方融资平台等。
2009年3月，人民银行和银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出"支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道"。
张斌认为，融资平台的成立实际上也是地方政府在未获得"举债权"下的一个"迫不得已"的选择。
"《预算法》限制的是地方政府，没有限制公司，因此以公司平台发债，并不违背《预算法》，而这实际上也是绕开《预算法》。"赵全厚对记者解释说。
显然，同平台发债一样，上述中央代发债也是一种"绕开法"。业内人士指出，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费，这一方式表面上看是规避了《预算法》第28条款，但实质是地方政府在事权和财权不对称以及地方债相关配套制度缺位的前提下，中央政府为规避地方债公共风险的一种无奈的理性选择。
透明度"争议"
不过对于地方这样的一种举债方式，王雍君并不认同。他指出，中央与地方政府在债务偿付方面必须建立清晰的边界。中央政府绝对不可以向地方政府发出错误或者混乱的信号：一旦出现问题，中央将施以援手，这是最糟糕的做法。
"我曾经一再强调，在有关的基础条件近期无法满足的前提下，中央代发是一个次优的方案。最优方案是在条件具备的情况下，赋予地方政府发行真正意义上的地方债务的权力。"王雍君说。
西南财经大学财政学教授冯俏彬告诉新金融记者，现在的投融资平台，名义上是企业，实际上其主体是政府，"投融资平台在运行中实际上既没有受到市场的制约，或者说按照市场规则去运行，但是另一方面也没有像政府那样在行政上受到严格的规制。"
目前高达10.7万亿的地方性债务恰恰是融资平台在多方监管的边缘上形成的，冯俏彬认为，这会造成未来债务风险的加大。她强调，赋予地方政府发债权有助于明确偿债主体，形成约束力，避免出现债务黑洞。
但在上述接近财政部的人士看来，要实现上述目标是有条件的。他指出，以现有债务水平来看，不做猫腻的话，地方政府要实现债务透明，难度很大，"老百姓看其债务水平已经很高了，在这个意义上大家就不太愿意购买其债券，而要想发债，地方政府就必须降低其债务率，即债务低一点，而收入需高一些，这就倒逼其做假账或者腾挪转移。这样就真实的债务又隐蔽起来，从一种暗的方式转换为另一种。"
在他看来，即便是全部公开了，社会投资者对其的真实性还是会产生质疑。
另外一个问题是，地方政府现有债务透明度本身是否是影响其能否发债的必要条件？
上海新世纪资信评估有限公司公共融资评级部总经理曹明告诉记者，透明度和地方债务管理方式的选择是连在一起，"透明度并不是否定地方政府举债的关键性因素，比如在计划模式的背景下是不需要，是看你选择怎样的一个管理模式的问题，如果选择了一个更加市场化的方式，那么就需要提高透明度，不会因为没有透明度而不允许做，比如日本是非常行政化的，如果不是这样，那么对于我国中央政府发国债也会产生疑问，其透明度又有多高呢？"
举债过度是"通病"
对于地方政府是否可以发债，各方的观点旗帜鲜明。赞同的观点认为，发行市政债可以使地方政府的债务透明化，更有利于支持地方建设；而反对的声音则指出，一旦允许地方举债，各地可能会一哄而上，竞相举债，结果导致地方债务危机。
张斌认为，债务是不可回避的一种融资渠道，不过对于是否举债，财政部财科所副所长王朝才表达出自己的谨慎态度。"融资平台和自主发债还是不同，他也要向银行融资，而银行要查他的抵押资产，如果银行监控不到，产生的损失将由银行自担。政府可以不管，但如果是公众买到了地方债，那影响是很大的。"
给予地方政府举债权这是必然趋势，而问题的焦点在于采取哪种债务管理体制，"一种是中央政府要管，但中央政府控制得很死，没有几个地方政府能够申请得到，但是另一种如果全面开花的话，中央政府可能会监督不利。"赵全厚担忧道。
赵全厚举例说，举债制度不完善，就如同一辆车你没有刹车系统，你刹不住车就不敢跑快，所以在当前放开之前，首先要解决的是如何约束过度举债的问题。
然而，从全世界范围看，约束机制构建都是个难题，不只是在中国。
"比如欧美国家地方政府借债也是一塌糊涂，政府公共部门都倾向借债，坦率说收进来的不是自己的，花出去的也不是自己的，但是通过收和花他有一个成就感，成就感是自己的，这是具有普遍规律性。"据赵全厚介绍，经济学上有个西方经济学的官僚理论，政府公共部门倾向于将政府预算最大化，收入总是不能满足支出，而这预算的最大化和其权利最大化相关的，而和体制没有关系的。
他指出，中国要避免这种情况需要建立相应的机制：一个是解决识别的问题，即解决信息全不全的问题，无论是上级政府监督还是老百姓监督，没有充足的信息你就没法对其实行限制，另外一个就是确定谁有权来制约的问题？是自动授权还是法律授权，这必须得明确。只有这两个机制建立起来了才能发债。
顶层机制的构建
在冯俏彬看来，试行地方自主发债首先需要做好"顶层设计"。曹明对此也颇为认同，在他看来，要着手处理好中央和地方的关系：收入分配和支出责任划分、预算管理、财政资金运行方式以及债务预警机制建立等。
曹明告诉记者，要实现真正的地方自行发债，不是一蹴而就的，需要时间，但他强调，目前可以确定管理权限的问题，"谁将拥有举债权、权利的大小如何以及偿还机制是怎样的？"
"未来融资平台和地方债将承担不同的功能。"曹明指出，前者以项目债的方式解决发展建设资金的问题，强调效率，而后者应着力解决公共产品均等化的提供，不应根据各东中西各省市财力的不同而做出取舍而应一视同仁，强调公平性。
王雍君强调，无论未来举债方式如何，地方债务管理都需要纳入年度预算程序，这是一个基本原则，"通过投融资平台举债与纳入预算管理并不冲突，也不是相互替代的关系，问题的关键只是在于投融资平台债务与、赋予地方发行地方债券的权力、中央政府代替地方政府发债，何者更好些。而无论具体采用哪种模式，债务融资存量、增量与使用均需要融入年度预算程序，这一点应该没有疑问。没有任何理由说明，债务可以在预算程序之外运作。"
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