| 来源： |
新金融观察 |
发布时间： |
2011年08月08日 15:21 |
作者： |
韩启 |
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最近一段时间，刘阳（化名）可谓是忙得"不可开交"。
在接受新金融记者采访时，他依然在为一家西部地市级平台公司的融资方案"奔波"，正是由于在忙这样一个事，时隔多日，作为资深的城投公司业内人士，刘阳对于银监会中期工作会议中传递出"对于融资平台到期的贷款本息，不得展期和贷新还旧"这样一个消息仍不知情。
此前审计署发布的报告显示，在截至2010年底的10.7万亿地方政府性债务余额中，今明两年到期偿还的占41.66%，达4.5万亿。
■"风控"下的压力
"如果银监会非常明确地说，到期本息不得展期的话，那么不少平台公司的日子将不会好过。"在听到记者对于上述一个表态的详细介绍后，刘阳这样表示。
持有同样看法的不止其一人，大岳咨询公司总监李伟告诉记者，这几年发放的贷款中短贷长用的较多，如果不允许借新还旧，这个流动性压力就相当大了，"这很可能将不再是一个潜在的风险而是一个现实的违约。"
兴业银行首席经济学家鲁政委告诉新金融记者，银监会这样一个规定可以规避一些平台公司通过"以新还旧"掩盖资产质量的恶化，从而使其风险无法被显示出来，这是具有合理性的，但其带来的另外一个方面的问题也值得考虑。
在鲁政委看来，如果将这些平台债务放在一个更长的时间内让其偿还应该是不存在困难的，但目前的问题是偿债时点过于集中，流动性压力很大，这个时候如果我们政策过严，到了期必须收回，很可能会将其变成坏账，而这也为地方政府的道德风险提供了一些激励，"既然已经把它搞成坏账了，那还它干什么呢？"
出于对因还款能力不足而出现巨额坏账、呆账，甚至是整个银行业系统性风险的担忧，实际上，从去年以来，平台贷款风险就一直受到国家有关部门的高度重视，为此，银监会也先后连续发文针对地方融资平台风险进行管理。
在本次的银监会中期会议中，银监会主席刘明康对于平台公司贷款要求再度予以明确：今年下半年要深入推进平台贷款风险防控，禁止用信贷资金支持不符合要求的新平台和新项目。
"以前贷款要还钱，另外今年建设任务也很大，很多城市都在搞建设计划，不少项目都压在城投公司身上。"在李伟看来，城投公司目前面临的最大的问题就是资金的问题。
■夹缝中"觅食"
在刘阳看来，尽管发改委之前有明确规定不允许对新增平台给予贷款，但实际对一些平台公司来说，还是有一定的运作空间。
"按照《银监会关于切实做好2011年地方融资平台贷款风险监管工作的通知》（34号文）规定，新增平台贷款受到严格限制，但是保障房项目可以贷款，如果新增一个保障房项目，但是不叫平台，叫开发公司或者别的什么，就可以在这样一个项目里面包装一些公益性项目，这是有可能的。另外，也可以在既有平台上面成立一个子公司，去做保障性用房，将多余的资金用于应急还款。"刘阳表示。
但是，上述两种方式能否切实采用则取决于银监会的态度和银行对资金监管的严格程度。为了规避对平台贷款的限制，一些平台公司一直在忙于将自己的平台"调出"。
"在该平台主体所有的项目的贷款偿债来源都可以满足全覆盖条件的情况下，经过向银监会等部门报批，地方政府、平台公司和银行三方协商同意并签字确定调出平台，之后银行会根据项目本身收益、现金流覆盖情况和能否满足抵押担保等因素，决定对其是否实施放贷。"刘阳说。
不过，据新金融记者了解，这样一种方式目前仅在北京地区稍多一些，其他地方相对较少。
在李伟看来，为了缓解即将到期的还款压力，一些平台公司纷纷采用"过桥贷款"的方式来解决，"期限都是几个月，利率按年算的话大概会达到100%左右的水平。"
从一般意义上说，过桥贷款是一种短期贷款，利率相对较高，而由于很多城商行被不少城投公司参股，出于还款压力，最近一段时间，一些地市级城商行也在通过出售所持有的城商行股权的方式进行。
另外，刘阳也告诉新金融记者，目前一些城投公司也在"琢磨"采用融资租赁的方式：用既有资产找金融租赁公司采取售后回租的模式，实现一次性变现回租后剩余的钱是没有特定指向的，可以用于偿还到期债务。
发行信托计划也是一些城投公司寻觅的方向，由于国家对债权信托看得紧，一些城投公司也试图通过股权信托方式解决，"通过设立一些项目，以项目公司的名义做股权信托。"然而对此，刘阳表示由于监管层对此监管近期也比较严格，因此这块做起来不那么容易。
■平台上的"磨合"
在谈到当前地方融资平台风险时，上海新世纪资信评估有限公司公共融资评级部总经理曹明一再对新金融记者强调，切忌对平台公司一概而论。在他看来，目前出现的诸多问题，实际上反映出的还是一个制度上的"摩擦"。
曹明举例说，按照银监会要求，今年中长期贷款一年要还两次本息，之前的话，城投公司是没有被这样要求的。所以其可能并没预留出要还本付息的钱，这也就是此前各地出现平台信用事件的一个重要原因。
"之前平台公司的做法相对比较粗放，而运作也比较模糊，但是现在银监会要求其运作更加规范，更加商业化，这种情况之不可避免就出现了这样一种摩擦。"曹明认为，外部条件已经发生变化，但平台公司自身运作还存在既有的惯性，就会存在一个不匹配的问题，而这样也就会造成信用问题的爆发。
地方融资平台是在我国投融资体制的改革下产生的。1988年，国务院发布《关于投资管理体制的近期改革方案》，之后，国家相继成立了六大专业的投资公司，各省也随后组建了一批建设投资公司。
在专家看来，这些投融资公司的成立，不仅拓宽了投融资来源渠道，也提高了地方政府对各种资源的综合运用能力，也使基础设施建设项目运作更加专业化，资金使用效率进一步提高。
20世纪90年代中期，为了突破资金瓶颈和法律障碍，更多地方政府开始建立一系列的专业投融资公司或事业单位来承担建设任务，利用这些单位法人进行适度举债先行投入基础设施建设，并借助未来的税收增长偿还债务。
自2008年以来，为应对国际金融危机，我国实行了积极的财政政策和适度宽松的货币政策。在宏观政策指引下，地方政府融资平台出现了快速发展的势头，而为了鼓励地方政府提供配套资源以支持中央的4万亿投资计划，原有的地方投资平台难以满足投资拉动和基础设施建设需求的新形势。
2009年3月，人民银行和银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出"支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道"。
实际上，就是在该意见出台之后，地方政府组建新型融资平台的热情也达到"空前高涨"。据当时媒体报道，2009年我国新增贷款9.6万亿元，其中仅平台贷款就占3.8万亿元，占比高达40%。截至2009年末，地方平台贷款的余额为7.38万亿元。
客观上说地方融资平台通过大规模融资并推动城市化建设，为我国扩大内需和应对金融危机发挥了重要作用，但由此带来的地方负债率的迅速攀升，地方政府融资平台的风险隐患增加也令人十分担忧。
■"解包"的秘密
在曹明看来，地方融资平台的功能实际上是十分复杂的，"我把它简单分成三类，一类是SPV，它实际就是一个壳，地方政府不能直接进行借贷，它就承担一个借贷主体；一类是地方融资平台既肩负融资的功能，又是建设运营的主体；另外一类就是自己单纯运作的。"
据了解，2009年那会儿不少政府融资平台只管借钱，借完后履行财政拨付职能，对项目的管理能力较弱，同时，还款又主要依靠财政，自身不具备还款能力。
在项目选择上，由于政府融资平台贷款偿还期较长，地方主要领导在任期内的投资冲动，大批政府项目在贷款资金支持下仓促开工，其可行性论证和未来经营效益分析缺乏科学、客观的总体评价。
此外，由于商业银行那段时间内对政府融资平台项目竞争激烈，部分项目存在多头授信，项目资本金不到位、资金挪用、窜用情况比较多见。
受访专家指出，在现行银行管理模式下，信息不对称导致银行对融资平台贷款的贷后管理也面临着很大的困难。有些地方政府在通过融资平台获得资金后，将所承贷的资金划转至财政专户或关联企业，导致有些资金进入无法还贷的项目，银行无法有效监测政府融资平台的资金流向。
为了探查融资平台风险，2010年4月，银监会召开了2010年第二次经济金融形势分析通报会议，特别提及地方政府融资平台问题，指出要按照"逐包打开，逐笔核对，重新评估，整改保全"的要求扎扎实实做好地方政府融资平台贷款风险管控工作。
专家指出，由于各部门对地方债务究竟有多大规模存在不同说法，而这些债务中哪些已经是不良类资产，哪些是可疑类资产都不十分确定，而这无疑需要银行在"解包还原"和"重新立据"工作的基础上，根据贷款实际风险状况认真开展风险识别和风险分类工作，并及时采取各项有效的风险保全措施。
在之后的2010年6月，国务院下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（即19号文），提出要"抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务，对融资平台公司进行清理规范，加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理"等要求。
根据19号文的要求，不同类型的平台应采取不同的治理模式：
对承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；
对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。据了解，为应对这样一个状况，可注入土地使用权，水务、公交等盈利性业务；
对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作。
"之前银行会说地方政府会对平台债务兜底，但是银监会现在做的就是很清楚地要告诉你政府会给你兜多少底。"在曹明看来，银监会这样做的一个目的就是从控制金融机构系统性风险的角度出发，将风险的计量明晰，这对商业银行风控管理是十分有意义的，不过，在刘阳看来，要求用平台自身的收益去偿债，这个似乎是想将平台和地方政府切割开，"地方政府肯定是对融资平台有直接或者间接的支撑，就目前来看，多数平台都没有自身收益，所以银监会允许以注入土地收益作为返还，这实际上还是政府的钱，实际上是银监会的一个变通，否则平台难生存。"
■一个清晰的方案
刘阳认为，目前很多问题不是城投公司自己所能解决的，这需要银监会、金融机构等在政策上做些明确和调整。
"金融机构等应把平台公司这些短期贷款买下来，在国内外发长期债等工具，解决目前这种资金不匹配问题。"刘阳说。
对于单个平台公司本身现金流不足问题，曹明给出了另外一种办法，"在内部不经济的背景下，通过将外部的经济性内部化实现其资金的匹配。"
曹明举例说，地铁项目本身是亏损的，是内部不经济，但其建设会带动整个周边环境的改善和经济价值的提高，比如房地产升值等，这样带来的收益也应该针对这一项目的亏损进行偿还，实现资金的匹配。
鲁政委则对新金融记者表示，目前最需要的是对于融资平台清理要有一个清晰的处置方案，明确责任承担的问题。
尽管依然存在或多或少的问题，但发行市政债仍被受访专家寄予厚望。
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