■国研中心“完善小型农田水利建设和管理机制研究”课题组
一些发达国家在上世纪50年代开始了小型水利工程的产权制度改革，把政府包揽的管理职责部分或全部移交给农民协会或其他私人部门。随后，许多发展中国家也出现了类似的体制转变。
参与式灌溉管理是联合国粮农组织、世界粮食计划署、世界银行和国际灌排委员会推广的灌溉管理机制。20世纪80年代以来，在世界银行等国际组织的积极推动下许多国家都开展了用水户参与机制的改革，把灌溉管理职责从政府部门向农民协会或私人部门转移。
农田水利设施的产权制度与灌溉管理改革紧密相关。如果使用者没有被使用对象的支配权力，将影响其做出有关提高使用效率、合理运行和维护的决策。各国的小型水利工程普遍存在灌溉水费收取难、收取率低、财政负担重、管理缺乏效率等与我国类似的困难。一些发达国家在上世纪50年代开始了小型水利工程的产权制度改革，把政府包揽的管理职责部分或全部移交给农民协会或其他私人部门。随后，许多发展中国家也出现了类似的体制转变。产权制度带来了两个方面的改变：一方面，提高了水资源的分配效率和公平性，有利于灌溉工程的维护养护和提高资金筹措能力，提高了管理效率；另一方面，也将更多的成本转嫁给了用水户。如美国对于一些农民急需而又缺乏资金的工程，只要农民提出申请，联邦政府会迅速提供必需的、长期无息贷款或低息贷款，偿还期限为40年—50年，年利息为3％。农民在还清全部贷款后，其产权则归农民所有，这样既提高了农民兴建水利工程的积极性，又促使农民管好用好水利工程，建立起良性的经济运行机制。
对于小型农田水利设施，许多国家则采用了与大型水利设施不同的管理和运行机制，即吸收农民参与灌溉管理。参与式灌溉管理是联合国粮农组织、世界粮食计划署、世界银行和国际灌排委员会在许多国家推广的灌溉管理机制，以农民用水户协会为依托，让农民参与农田水利的兴办、改善、保养及管理。这样，灌溉工程设施的运行维护由用水户协会来负责，费用通过补贴及向会员收取会费来维持。20世纪80年代以来，在世界银行等国际组织的积极推动下，许多国家都开展了用水户参与机制的改革，把灌溉管理职责从政府部门向农民协会或私人部门转移，以提高灌溉用水效率。其中参与式用水户灌溉管理这一管理机制给予用水户参与灌溉系统的规划设计、建设、投融资以及建成后运行维护和监测评价等管理职能的权利和机会，增强了用水户的节水意识。
让农民参与灌溉管理的做法在国际组织中也广为推广，联合国粮农组织、世界银行和国际灌排委员会在其中发挥了重要作用。许多由国际组织投资兴建的灌溉工程，都强调必须吸收农民参与管理和成立用水户协会。这种管理方式由用水户协会或灌区、渠道公司作为管理载体，根据合作社法规组织而成。法国和墨西哥主要以中、小农户为主。法国已有1／3的灌溉农田采取了这种管理模式，每个协会的规模为75个成员和250公顷灌溉农田。墨西哥81个国有大型灌区控制面积的2／3已经移交给用水户协会来管理。虽然从表面上看这种转移会使人员和管理费用等财政负担转移到农户身上，增加农户灌溉的相关费用，但是农户交纳的税费降低了，用水资源分配制度更趋于公平，供水环境的改善减少了用水纠纷，农民还可以在补偿参与灌溉管理的运行成本基础上获得剩余收益的分享权力。这种直接的农业收益将分散的农户捆绑起来。从用水户参与程度看，发达国家农户参与程度高，发展中国家参与程度低，原因在于发达国家的渠道所有权与使用权完全一致，没有机制转换的问题，也避免了协会管理者和用水户的短期行为，增强了农民对水利项目参与的积极性。
■案例■
印度、印尼：以小型灌区作为试点，逐步推行参与式灌溉管理。印度所有的地面灌溉工程，从水源、渠道到水量的控制和分配都由政府机构管理，深井由国有公司所有。由于政府和国有公司长期依靠政府补助，无法通过税费征收和投资回收偿还投资成本，反而加重了政府的财政负担。印度政府逐步将深井转让给农民集体管理，由于这种管理方式运行良好，印度用水户协会在小型灌区发展很快。印尼则从1989年开始，先以150公顷以下的灌溉系统作为试点，逐步将500公顷以下的灌溉系统转让给用水户协会维护管理。
澳大利亚：公司与政府合作经营管理。澳大利亚于1995年开始实施水务管理体制改革，采用私有化的形式将国家管理的灌溉系统或水务局的管理业务转让给农民或私人公司负责经营和维护。私有化不是将灌区的固定资产按估价全部出售给公司或折算成股份作为国家入股，而是全部转成农民的股份。公司只是一个管理运行组织，虽然性质为私营，却是一个非盈利组织，在经营中获得的利润不分给股东，公司也不能将利润作股息瓜分，而是转入各类储备基金或是用于降低第二年的水费标准。公司与政府保持联合经营的合作关系，公司董事会成员都是灌区内的农民或农场主，分别设有负责财务、环境、水土管理计划、工程改建和新建、预制件生产和销售、水量分配服务、灌排管道维修和养护以及行政管理的部门和人员。同时，政府通过行政许可的形式监督公司运行、考核工作绩效。例如，州政府授予公司一定期限的灌溉水管理权许可证，期满后还要对灌区管理工作进行详细的审查；环保部门发给公司控制污染许可证等。此外，公司还与地方政府合作执行有关水土管理、农业开发、植被保护等项目，以此达到吸引农民投资农田基本建设和灌区自主管理的目的。政府凭借这种看似私有化公司的运营方式以公司的组织结构将分散的农户团结起来，对灌区实行透明的企业化管理，同时又兼顾了水土保持、环境保护等灌区和农业可持续发展需要解决的外部性问题，收到了双赢的效果。
