| 来源： |
中华工商时报 |
发布时间： |
2011年04月01日 09:27 |
作者： |
刘书艳 |
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“小金库”游离在监管之外，虽然国家三令五申，30年间经历12次清理整顿，“小金库”不但没有根除，在一些地方和单位还愈演愈烈，其症结在哪里？
日前，来自财政部的消息说，“小金库”治理工作已取得阶段性成效。截至2010年底，全国党政机关、事业单位、社会团体和国有企业共发现“小金库”50738个，涉及金额238.8亿元。其中，2010年新发现“小金库”27036个，涉及金额130.47亿元。
根据中国官方的定义，“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金及其形成的资产。
“小金库”游离在监管之外，“化大公为小公”，“化小公为私分”，虽然国家三令五申，30年间经历12次清理整顿，“小金库”不但没有根除，在一些地方和单位还愈演愈烈，其症结在哪里？
“小金库”屡禁不止
“公家”的钱怎么就神不知鬼不觉地成了一块少数人的“后花园”？下面这个例子就是形象的说明。
据报道，2000年初，在辽宁省医药管理局基础上重新组建的辽宁省食品药品监督管理局决定重新装修办公大楼。当年8月，辽宁省药监局接受辽宁成大股份有限公司提供的200万元赞助费用于办公楼装修。200万元直接打入一个账外资金专户，而该账户所属的辽宁省医药企业管理协会早在1996年就被撤销。装修公司预算需200多万元工程款，在新任局长张树森的授意下，局办公室原主任梅永成只支付了150万元，剩余的50万元和50000元银行利息被截留下来，进入局办公室的“小金库”。
2001年9月，张树森让梅永成从这笔钱中提出30万元并将其占为己有。2005年9月，梅永成私自将剩余的20.5万元以现金支票的形式转入自己的个人账户。二人贪污公款的行为直到2006年省审计厅对张树森进行离任审计时才露出马脚。
除了转变为个人的私利外，为了“集体”牟利益的“小金库”也同样泛滥。来自国家审计署的公告称，1991年起，民航总局有关部门隐匿下属单位上缴款项、截留购建职工宿舍结余款等，私设“小金库”。截至2005年1月，累计收入8784.33万元，累计支出4808.05万元，主要用于发放职工补贴和为部分职工购买商业保险。
1998年至2004年，国家体育总局所属某运动管理中心球队，未将收取的国内外企业赞助、比赛费等款项2412.83万元纳入单位财务统一核算，而是直接用于球队教练员、运动员补贴和奖励等支出，余款438.29万元也以现金形式存放或以个人名义存入银行。
2009年5月22日，北京环境卫生工程集团有限公司原经营发展部部长于小兰，因侵吞隐匿在“小金库”的3600余万元公款，被北京市第二中级人民法院以贪污罪判处死刑。于小兰贪污案是全国严查“小金库”专项活动期间审结的数额最大案例，堪称中国“小金库”第一大案。
根据官方公布的数据，2010年预算外资金达2.9万亿元，相当于全国国民收入的35%，地方政府收入的76.12%。这部分预算外收入绝大部分用于各地的建设项目，但其中一部为某些部门和个人私自掌管，未列入账簿从而成为“小金库”。
“小金库”的存在不仅侵蚀了国家资产，还扰乱了社会经济秩序。因此，治理“小金库”的行动从未间断。从2009年6月开始，对党政机关及事业单位、社会团体和国有或国有控股企业的“小金库”治理工作在全国逐步开展，“小金库”再次引起了全国上下的高度关注。
艰难治理之路
尽管从30年前开始，“小金库”就一直是政府治理的对象，但仅仅也只是运动式的检查与摸底，一般处罚较轻。近十年来，随着中国经济的发展与市场化进程逐渐深入，“小金库”涉及范围之广、数量之大也以惊人的速度增长。
直到2008年8月28日，美联社率先披露了审计报告的信息：“中国审计署在年度报告中说，中国中央政府部门滥用资金45.2亿美元。”中国“小金库”引起了海外媒体的关注。
美国《国际先驱论坛报》刊登了题为《中国审计发现政府资金滥用非常普遍》的文章。文章指出，近些年，中国审计出来的滥用资金规模非常大，几乎涵盖政府所有部门，“然而，审计署很少公布涉案官员的姓名及挪用细节，打击腐败旨在让各级政府更加负责，政府透明开放是中国政府的重点。”同时，该报还指出，“几年前，很难想象，这么大规模的挪用资金会被审计和公布；中国正处于政治改革进程中。”
香港《星岛日报》网站则尝试解读中国官员“集体腐败”的原因，该报把中国所面临的腐败问题归根于“小金库”，“所谓‘小金库’，也就是中国各级官员可以自由支配的公款，是当今中国官场腐败的明显标志之一。”
2009年6月，中共中央办公厅国务院办公厅日前印发《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》，决定在全国范围内深入开展“小金库”治理工作。2009年首先在全国党政机关和事业单位开展专项治理，事业单位中要以财政全额拨款事业单位为重点，然后再逐步扩展到社会团体、国有及国有控股企业。
《意见》指出，近年来，各地区各部门按照中央要求，积极采取措施治理“小金库”，取得了一定成效，但一些地方、部门和单位设立“小金库”的现象仍时有发生，有的还相当严重，人民群众对此反映强烈。“小金库”的存在不仅导致会计信息失真，扰乱市场经济秩序，造成国家财政收入和国有资产的流失，而且诱发和滋生一系列腐败现象，严重败坏党风政风和社会风气，是妨碍经济健康发展、影响社会和谐稳定、危害党和国家各项事业发展的毒瘤，必须坚决清除。
“小金库”为什么会屡禁不止，原因在于背后的利益，其存在有极其深厚的制度土壤，依靠个人觉悟、党纪和行政规章恐怕难以消灭。
从制度土壤根治
通俗地讲，“小金库”是各级各单位的私房钱。“小金库”的形成固然有小集团、部门利益和个人利益的驱动，但其产生有深刻的体制、机制和制度根源。
多年来，我国预算制度改革仍不到位，改革的深度和成效在中央部门和地方部门之间的表现还很不均衡，同时随着社会主义市场经济体制的逐步完善和各项财政改革的不断深入，现行财政预算管理暴露出的问题也越来越突出，财政预算制度改革不到位为“小金库”的产生提供了制度温床。
学术界认为，如果以政府收支作为统计口径，至少有3种收支状况：预算内收支、预算外收支和制度外收支。
中国社科院高培勇曾撰文建议，应当把建立完整统一的政府预算纳入视野，尽快作出相应安排，铲除制度外的政府收支，将预算外政府收支纳入预算内管理，进而形成一个覆盖政府收支的政府预算。
高培勇还认为，当前政府部门违规用钱的现象之所以呈普遍之势，一个很重要的原因，就在于政府部门经费来源的“双轨制”。除了财政拨款之外，眼下政府部门的一部分经费还需依赖自身的所谓“创收”。“创收”所能采取的办法，当然是要跨越既有制度、在制度之外去寻求的。只要这种财政拨款与部门自筹的政府部门经费来源格局延续一天，政府部门就会兼有社会管理者和牟利者两种角色，就会兼融公共利益和局部利益两种动机，也就会为各种旨在谋取个人、部门利益的非规范性收钱行为、用钱行为制造口实，提供土壤。
专家建议，政府部门经费一定要着眼于实行财政统一“供给制”——全部来源于财政预算拨款。即便出于现实国情的考虑，难以一下子消除“双轨制”，也要将“供给制”作为目标，并逐步创造条件逼近“供给制”。
由于目前我国实行的“基数加增长”预算编制方法备受争议，北京国家会计学院秦荣生教授建议说，国家应该尝试零基预算的编制方法。
秦荣生说，目前一些发达国家在预算编制时采用零基预算的模式，这种预算编制的特点是，每年以零为起点编制预算，对每一个预算单位的资金需求逐项重新审核，根据其人员编制和工作任务重新确定预算资金分配计划。
零基预算和过去基数分配法的最大不同在于，摆脱原有预算基数和不合理既成事实的束缚，公平合理地确定预算支出。
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