| 来源： |
第一财经日报 |
发布时间： |
2011年01月28日 09:56 |
作者： |
王羚 |
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专访中国（海南）改革发展研究院院长迟福林：顶层设计关键在于能否过“全面利益调整关”
十七届五中全会和“十二五”规划建议中，反复提到了加强“改革顶层设计”这一全新的概念。2010年中央经济工作会议也明确提出了加强改革顶层设计，在重点领域和关键环节取得突破。
中国许多领域的改革已进入深水区，必须通过明确、统一、科学的顶层设计来集聚人心，推动收入分配、城乡一体化等重大改革进程。
中国（海南）改革发展研究院院长迟福林日前接受《第一财经日报》专访时表示，由于改革已经形成一大批既得利益者，再加上地方利益、部门利益、行业利益盘根错节，阻力重重，因此顶层设计的关键在于是否敢于在全面利益调整上动刀子。
“帕累托改进”的空间越来越小
第一财经日报：为什么说目前这个时间点，中国尤其需要进行改革的顶层设计？
迟福林：其实不光是现在需要，一直都需要。只是说现在到了一个特殊的阶段，没有这样一个顶层设计，改革就无法顺利进行，就无法达到期望的目标。
过去30年的第一次转型与改革，带有增量改革的鲜明特征。在增量改革中，往往能够实现“帕累托改进”，就是在其他人福利不降低的情况下增加一部分人的福利。这是“摸着石头过河”往往能够取得成功的特定背景。
如今情况不同。改革已进入深水区，“帕累托改进”的空间越来越小。第二次转型与改革更多涉及包括政府体制在内的存量的制度变革，其深刻性、复杂性远远超出第一次转型与改革。
因此，对于改革的下一个阶段，最高层必须做出总体规划和部署，确保改革有序进行。
同时，下一步的改革包括政治体制、社会体制、经济体制三者的协同。尤其是政治体制转型，现在还缺乏共识。三个转型的融合更需要从全局的高度加以运筹帷幄。
中国的改革已经进入攻坚阶段，也就是全面利益关系调整的阶段，涉及全面的利益关系调整和利益博弈，走哪一步都要动利益。比如政府部门，本来是公共利益代表者，现在也有自身的利益。此外，还有地方利益、行业利益也需要调整。
从“十一五”改革看，在政府转型成为改革关键和重点的时候，由部门自行设计方案来推进改革，难以保证改革决策的科学性、合理性。一些改革最初的想法很好，但改革方案难以避免部门利益的局限性，容易使改革扭曲变形。
“十二五”时期加快建立和完善基本公共服务体系是改革的“重头戏”，将涉及教育、医疗等多个领域的事业单位改革。这些改革如果由与事业单位具有千丝万缕联系的上级主管部门自行设计，就很难有实质性突破。这就需要研究如何通过加强改革的顶层设计，出台超越部门利益的改革方案，真正按照“管办分离、政事分开”的要求推进公益机构改革。
未来5年，改革将更多地触及地方利益。比如，政府对关系重大民生问题的房价进行调控，将涉及地方土地收入作为“第二财政”的问题。再比如，经济结构的战略性调整成为“十二五”时期改革的主攻方向，中央政府要控制过剩产能，调整经济结构，严格限制高污染行业，可能会使许多地方政府财政收入减少。这些问题都必然涉及中央、地方财税关系调整的深层次问题，都需要在中央统筹规划、统一领导的前提下才能有效解决。
从行业利益看，这些改革涉及铁路、航空、邮政、电信等多个行业的利益调整，涉及国有经济和民营经济之间的平等参与。在发展方式转变的特定背景下，按照民富优先的原则，使更多的国有经济从竞争性领域退出，使更多的国有经济配置在公益性领域是一个大方向。只有在中央的统一部署、统一规划下，才能切实推进以民富优先为导向的国企改革和垄断行业改革。
重大改革需要中央下决心来推进
日报：近几年许多重大改革进展缓慢，你认为是因为缺乏顶层设计吗？
迟福林：近几年我们在许多重大改革上有所推进，但突破确实不大。比如大部制，虽然形式上有了变化，但实质上并没有多大改进。在落实行政范围内决策权、执行权、监督权相互协调、相互制约的方面，没有实质性突破，甚至还没有真正破题，距离中央提出的目标还相差很远。
这些重大改革确实需要中央下决心来推进。顶层设计包括三个部分：对改革的总体规划和部署；高层的有力的改革协调，包括检查监督；改革的决心和魄力。对于一些还没有达成共识的问题，顶层设计应该能够促使形成共识。
日报：有人认为收入分配改革应该是顶层设计的核心。你认为当前应该如何进行顶层设计来推进收入分配改革？
迟福林：未来5年，加快收入分配制度改革将为撬动国内消费需求增长提供一个战略支点，为发展方式转变创造内生动力。收入分配体制改革，涉及国家、企业、居民之间利益格局的重大调整，涉及城乡、地区、行业之间利益格局的重大调整，涉及中央、地方利益格局的重大调整，涵盖了经济基础、上层建筑的整体性建构。这样的改革，单靠地方层面的探索，很难有实质性进展。
总体来说，目前收入分配改革的最大问题是两个同步（居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步）如何具体化。这个是需要下决心的。
关于两个同步的具体化，有两点很重要：第一是实际的同步还是虚的同步？所谓实际的同步，是要考虑物价上涨等各方面因素，是真实的同步，是老百姓能够感受得到的。
第二是两个同步不仅应该包括城镇居民，也应该包括农村居民。如果能做到这两点就很不错了。所以在下一步的发展中，要把这个作为约束性指标来做。
这同时也包括一系列具体用于保证实施的措施，比如如何保证劳动者的报酬与生产率提高同步、工资集体协商机制如何全面推进等。
在收入分配领域，基本的共识还没有形成，有的说不做大蛋糕怎么分好，有的说不分好蛋糕怎么继续做大，在这样重大的问题上，必须形成基本共识，这个就有赖于顶层设计。
让农民工市民化关键在于决心
日报：现在农民工问题是社会非常关注的热点，而且牵动许多社会问题。你认为该如何通过顶层设计来解决农民工问题？
迟福林：在快速城市化的进程中，如何推进2亿多农民工的市民化，是未来5~10年不可回避的全局性重大课题。
农民工的市民化涉及现行城乡二元的土地制度、户籍制度和公共服务制度。以城市为农民工子女提供义务教育为例，涉及跨省区基本公共服务制度的对接。农民工子女的教育经费在流出地，但他们接受教育在流入地，尽管一些发达地区做了不少探索，但跨省区协调的问题不解决，改革局限在地方层面是难以有大的突破的。
我曾经提出，要在“十二五”期间让“农民工”这一概念成为历史，也就是完成农民工的市民化过程。但有人认为不可能。我认为，这个问题现在不解决，将来付出的成本会更高。所以我说，农民工问题的解决虽然也需要相应的财力，但归根结底是决心和判断的问题，不是能力问题。
另外，在解决农民工问题上，中央政府和地方政府的职责要明确。这样有助于具体工作的推进。
日报：目前来说，做好改革顶层设计需要克服哪些困难？
迟福林：首要的就是在难以有广泛共识的前提下，改革必须要有基本共识，否则很难推动下去。
其次，改革不是小打小闹，必须是更大的决心、更大的魄力与更大的行动相结合。从这几年的改革实践看，由于改革触及分配领域，在盘根错节的利益关系的制约下，没有决心和勇气，一些领域改革方案迟迟难以出台，一些领域改革的方案制定尚未提上日程，一些局部领域的改革虽然推出了，但没有最终解决问题。比如公车改革、垄断行业改革、公务员财产申报和公开制度等难啃的“硬骨头”能不能进入规划，能不能付诸实施，主要取决于改革的决心和勇气以及实际行动的落实。
其三要看能不能过利益调整关。在这个问题上不能回避。顶层设计的关键是敢不敢在利益关系调整上动刀子。
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