| 来源： |
第一财经日报 |
发布时间： |
2010年12月30日 08:39 |
作者： |
丁晓琴 |
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对话中国社科院财贸所所长高培勇：“十二五”税改应着力于构建直接税体系
即将到来的2011年，将开启第十二个五年规划。对于经历了全球金融危机洗礼和正在进行社会经济结构转型的中国而言，“十二五”期间税制改革将显得尤为重要。为此，《第一财经日报》专访了中国社科院财政与贸易经济研究所所长高培勇。
直接税是现行税制“软肋”
第一财经日报：目前我国税制改革中有哪些“未尽事项”？
高培勇：在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第32章第2节中，有关税收改革的内容共涉及10个项目。在对“十一五”时期税收改革进展盘点之后，我们可以发现，包括增值税、消费税、燃油税、营业税、出口退税、企业所得税在内的几个税种的改革，或已全面完成，或已部分完成。资源税、城市维护建设税等几个税种的改革，或已开始试点，或已有了成型的方案，甚至可望于近期启动。
但除此之外的两个税种的改革，也就是个人所得税和物业税，不仅至今尚无启动的时间表，而且几乎没有多少实质性的进展。作为“十一五”时期税收改革的两个“未尽事项”，这两项改革要拖至“十二五”时期去进行了。
值得注意的是，个人所得税和物业税，在税理上都属于直接税。而且，都属于针对居民个人纳税人征收的直接税。相对而言，已经全面或部分完成、有望于近期启动改革的税种，则属于间接税。或者，即便属于直接税，也系针对企业而非针对居民个人纳税人征收的直接税。
日报：我国现行税制体系中，直接税与间接税的配置情况如何？
高培勇：在中国的现行税制体系中，直接税占比低而间接税占比高，两者间的配置极不均衡。这既是一个基本国情，也是一个基本矛盾。因而，改革开放以来的历次税制改革，几乎都将逐步提高直接税占比、相应降低间接税占比，从而实现税类或税种配置上的大致均衡，作为一个重要议题。
但时至今日，以2009年为例，在全国 63103亿元的税收中，包括个人所得税和企业所得税在内的直接税收占比，不过28%。其中，真正针对居民个人征收的个税收入占比仅为7%。
而且，现行的个税尽管以居民个人为纳税人，但由于它实行分类所得税制且采用间接的征管办法――代扣代缴制，故而也只具有部分而并非完全意义上的直接税品质。拟议开征的物业税，实质是财产税系的一个税种。针对居民个人征收的财产税，又是现行税制体系中的“空白”之地。在中国，开征物业税即意味着开征财产税。这实际上告诉我们，在中国的现行税制体系中，基本没有完全意义上的直接税。
鲜有直接税或基本没有完全意义上的直接税，既是中国现行税制的一个“软肋”，又是本应在“十一五”治愈的“心腹之患”。因此，无论从哪个角度看，直接税都属于“十二五”时期亟待攻克的“山头”。
“十二五”应构建直接税体系
日报：既然直接税是现行税制的“软肋”，那么“十二五”期间税收改革是否就得围绕直接税展开？
高培勇：是的。在经历了30多年的改革开放以及这一轮全球金融危机的洗礼之后，中国的税收改革又到了一个重大转折关口。有别于“十一五”，在当前一系列重大经济问题的挑战下，“十二五”时期的税收改革应当也必须立足于税制体系总体格局的调整或重构。
所以，在我看来，“十二五”时期税收改革的总体目标定位应该是：构建起适合中国国情的直接税体系，并以此为基础，逐步增加直接税并相应减少间接税在整个税收中的比重，最终实现直接税与间接税的均衡布局，从而建立起一个融收入与调节、稳定功能于一身的“功能齐全”的税制体系。
日报：你刚才提到的“功能齐全”的税制体系，具体应该怎么理解？
高培勇：现代税收的功能已被高度概括为三个：组织收入、调节分配和稳定经济。税收的基本功能当然是为政府取得收入。但在它介入GDP分配并为政府取得收入的过程中，事实上亦改变着原有的GDP分配格局以及原有的国民财富分配格局。所以，税收的另外两个十分重要的功能，就是调节居民之间的贫富差距和熨平经济的周期性波动。
现代税收的上述三个功能，是分别由不同的税种来担负的。由诸个税种所构成的税制体系就像是一个交响乐队。虽然每个税种的共同任务都是取得收入，但相对而言，直接税较之间接税具有更大的调节分配和稳定经济作用。间接税较之直接税，则具有更大的组织收入作用。
在现代经济社会中，随着调节分配和稳定经济的税收功能日趋重要，打造一个融收入与调节、稳定功能于一身的“功能齐全”的税制体系，已成为各国税制建设的共同目标。过去两年多来的旨在反金融危机的全球性税收政策实践，便是一个突出的例证。
日报：对于“十二五”时期的中国而言，建立直接税体系的税改诉求聚集在哪些方面？
高培勇：当前的国内外经济社会形势，带有典型的“后金融危机”时代特征。无论是中国，还是整个世界，都发生了一系列极其深刻的变化。仔细地观察一下这些变化，可以看到，无论是诸如加快经济发展方式转变、调节居民收入分配、实施节能减排和推进城镇化进程等一系列重大经济社会问题的应对，还是围绕“十二五”时期重大经济社会改革与发展项目的规划，凡涉及现行税制的改革诉求，几乎剑剑都指向直接税。
比如，在讨论中国税制建设的总体布局时，让现行税制跳出相对偏重收入的“单一功能”格局、进而实现“功能齐全”目标的出路，就在于增加直接税的份额。
还如，在谈到发挥税收调节居民收入分配的作用时，人们总会提及存在于现行个税身上的种种不尽如人意之处，也总会把调节居民收入分配的希望寄托于现行个税的改革上。鉴于现行个税的根本缺陷就来源于其所实行的分类所得税制，个税的改革目标就在于变分类所得税制为综合与分类相结合制，一旦实行综合制便意味着直接针对居民个人征收且由居民个人直接缴纳时代的来临，故而，围绕个税改革目标的谋划和追求，就在于让具有部分意义的现行个税变身于完全意义上的直接税。
又如，在遇到诸如遏制房价过快增长、拉近贫富差距等方面的命题时，人们总会指望开征以物业税为代表的财产税，寄希望于通过对财产存量的征税来添加住房投资者的成本，并实现对包括收入、消费和财产等多个层面所形成的贫富差距的全面调节。鉴于物业税的开征便意味着中国财产税“缺失”状态的终结，物业税等财产税的计征，又只能建立在税务机关直接征收和居民个人直接缴纳的基础上，故而开征以物业税为代表的财产税的过程，也就是让完全意义上的直接税融入中国现行税制体系的过程。
直接税改革方向
日报：你认为“十二五”时期构建直接税体系的改革方向应该如何？
高培勇：我认为，应在兼顾其他方面改革需要的同时，以实行综合与分类相结合的个人所得税制和开征物业税并结束财产保有层面的无税状态为突破口，构建起适合中国国情的直接税体系。
以此为基础，逐步增加直接税并相应减少间接税在整个税收中的比重，是“十二五”时期必须跨过的一道坎儿。
日报：具体到个人所得税，你认为综合与分类相结合的税制改革应该如何实现？
高培勇：要在个税改革上取得突破性进展，不能满足于“小步微调”，还得下大决心着眼于“大手术”。也就是要瞄准“综合与分类相结合的个人所得税制”改革目标。
具体而言，除一部分以个人存款利息所得为代表的特殊收入项目继续实行分类所得税制之外，将其余的收入统统纳入综合所得税制的覆盖范围。以此为契机，在整体上构建一个适应有效调节收入分配差距需要的现代个人所得税制格局。
如此，进入其调节视野的居民收入，不再限于单一项目，而是综合性收入。鉴于收入来源日趋多元化的现实背景，建立在综合性收入基础上的个税调节，无疑是更贴近居民收入分配差距现实的调节。
其二，先算账、再征税，不再是一句空话。在个税改行综合制并计算纳税人综合收入账之后，由于赡养人口不同、居住区域不同、身体状况不同而形成的负担差异，便有了据实核算、相应扣除并再予征税的可能。
其三，个税计征中的扣除额，有了实行差异化的可能。不同经济境遇的人，便可以脱出标准扣除额的局限而适用差异化的扣除规定，从而使得按净所得征税成为现实。由此，扣除额也就不再会被人们误读为起征点。
物业税：应着眼于拉近贫富差距
日报：对于备受关注的物业税，你认为改革方向会是如何？
高培勇：开征物业税的基本着眼点，在于拉近贫富差距，而非抑制房价或给地方政府寻找主体税种。只有将物业税的功能定位于调节收入分配和拉近贫富差距的手段，物业税的开征才不会继续停留于“雾里看花”状态。
人与人之间的贫富差距是通过三个层面上的因素表现出来的：一是收入，二是消费，三是财产。其中，前两个因素属于流量，后一个因素属于存量。存量是基础性的，在相当程度上决定着流量。
将这样一种贫富差距同中国现行的税制格局相对接，可以发现，在收入取得层面，我们有个税调节。在消费支出层面，我们有增值税、消费税和营业税的调节。在财产保有层面，我们则基本处于无税状态。
放着对贫富差距具有基础性效应的存量因素――财产――不去实施税收调节，而仅着眼于流量因素――收入和消费的税收调节，中国税收的调节贫富差距作用可想而知。
一旦开征物业税，并由此为遗产税以及其他属于财产税系列的税种铺平道路，那么，结束中国现行税制格局中的财产税缺失状态，从而建立起从收入、消费、财产等各个环节全方位调节贫富差距的现代税制体系，便会成为中国的现实。
日报：你觉得开征物业税最大的难题是什么？
高培勇：同个人所得税实行综合与分类相结合的情形相似，开征物业税的最大难题主要来源于税收征管机制的制约。
现实中国的税收征管机制，从总体而言，尚停留于“间接＋截流”的水平。所谓“间接”，指的是，它基本上只能征间接税，而不能征直接税。所谓“截留”，指的是，它基本上只能征以现金流为前提的税，而不能征存量环节的税。
拟议开征的物业税，既是直接税，又是存量税。所以，税务机关能征直接税和存量税，是开征物业税的基本条件。这又要求我们，采取一切可以采取的举措，举全社会之力，抓紧突破现实税收征管机制的“瓶颈”制约，为开征物业税铺平道路。
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