| 来源： |
当代金融家 |
发布时间： |
2010年10月12日 14:04 |
作者： |
孙建林 |
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文/孙建林
在国有商业银行不良资产形成的原因中，由于计划与行政干预而造成的约占30%，政策上要求国有银行支持国有企业而国有企业违约的约占30%，国家安排的关、停、并、转等结构性调整的约占10%，地方干预包括司法、执法方面对债权人保护不力的约占10%，由于商业银行内部管理原因形成的不良贷款约占20%。总之，由于政府部门原因造成的不良贷款约占80%。
地方政府向商业银行推荐的项目，多数是在本级政府辖区界内的最优选择，但这种“最优项目”从全省和全国范围看未必最优
宏观调控的规律是：一放就活、一活就乱、一乱就收、一收就死、一死就放。原因在于，现存的计划经济体制管理模式和市场经济体制管理模式的碰撞。由此导致银行不良贷款的规律是：高信贷投放量必然高经济增长，高经济增长必然高通货膨胀，高通货膨胀必然高紧缩调控，高紧缩调控必然高不良资产。
不良贷款：宏观调控政策的副产品
从历史上看，我国以政府主导的经济变化周期显现的特征是：国家实施积极的财政政策和宽松的货币政策；出现固定资产规模急速扩大和GDP增长；引起产能过剩和通货膨胀；国家开始实施货币紧缩政策；导致银行不良贷款的增加。银行的不良贷款，大部分都是在经济繁荣时发放的。
改革开放30多年来，我国历史上出现过多次经济建设大起大落而引发的严重后果，深刻的经验教训值得记取。例如：19911993年，经济大起造成4家国有商业银行的不良贷款比率从1990年的10%上升到1993年的20%左右。当年经济过热，并严重泡沫化，大量信贷资金被用于滥设开发区、房地产炒作和证券市场投机。1993年下半年政府实施宏观调控，整顿金融秩序，泡沫破灭，一部分信贷资金被套牢在房地产和股市上，成为银行的不良资产。1988年后的10年里，海南出现严重的房地产泡沫，703万平方米的房子没有售出，占全国烂尾楼总量的10%，仅四大国有商业银行的坏账就达300亿元，甚至出现新中国成立以后第一家因支付危机而被央行宣布关闭的银行；2003年全国兴起了CBD热，建设部对全国商务中心区的建设现状进行了调查，发现有36个城市在申请或在建CBD。但从我国经济发展的现状来看，如此大规模地发展CBD并不具备条件。
中国人民银行周小川行长2004年12月发文指出，在国有商业银行不良资产形成的原因中，由于计划与行政干预而造成的约占30%，政策上要求国有银行支持国有企业而国有企业违约的约占30%，国家安排的关、停、并、转等结构性调整的约占10%，地方干预包括司法、执法方面对债权人保护不力的约占10%，由于商业银行内部管理原因形成的不良贷款约占20%。总之，由于政府部门原因造成的不良贷款约占80%。
城市基建效果差的教训
国家审计署2004年7月30日曾公布对全国28个省(区、市)的526个城市基础设施项目建设效果的审计结果。结果表明，抽查项目中有1/4项目没能按建设责任书或计划建成，而部分已建成项目运营效果较差。
审计结果表明：(1)抽查项目中有1/4项目没能按建设责任书或计划建成。(2)部分已建成项目运营效果较差。在已建成的320个项目中，有32个项目基本没有投入运营，18个长期处于试运营或开开停停状态，69个已经运营的项目没有达到当年设计生产能力，设备闲置问题突出。三、在已经投入运营的污水、垃圾处理项目中有14个项目处理指标未达标。(4)34个项目由于管理不善、设备不合格以及工程质量缺陷等原因，存在较为严重的损失浪费问题。
地方政府推荐项目效益不好的风险
地方政府向商业银行推荐的项目，多数是在本级政府辖区界内的最优选择，但这种“最优项目”从全省和全国范围看未必最优。银行有限的资金并不应该支持这些效益差或者管理差的项目。但来自地方政府或行业主管部门的干预则不然，它并不考虑信贷资金的经济特性，而是会采取强行压制的手段迫使银行违反效益性原则，向相关企业和项目发放贷款。
由于事前的测算拍脑袋决策，“可行性”报告成为“可批性”报告。项目建成后达不到预期效益，公路车流量不足、机场航班起降不多、铁路客货运输量不够、水库淤泥、港口废弃。经济效益低下，还款能力不足。例如，高铁的盈利周期较长，要想靠发展高铁获取巨额经济利润，实现各种发展目标，要在前期大规模投入，并且要做好长期亏损的心理准备。以中国首条京津高铁为例，自2008年8月1日开通后的14个月内，其损失已超7亿元。据专家分析，其若想收回204.2亿元的全部投资成本，预计需要16年。可见，在决策时要充分考虑风险承担能力。
地方政府换届对银行贷款的风险
银行贷款与政府选举，两件事情似乎并不相干，其实不然。经济学中有一个理论叫做“选举周期理论”。该理论认为，为了在选举中获得选民的支持和更好的评价，政府官员所采取的经济政策往往成了经济周期性波动的诱因。特别是在选举时期，政府通常喜欢运用加大公共财政支出等扩张性的经济政策，以刺激经济的快速增长。经过实证研究，还在美国、西班牙、新西兰等国找到了可靠的证据。
令人吃惊的是，在中国似乎也存在着比较明显的“选举周期“，并由此导致了固定资产投资高低变化所引发的经济周期性波动。从国家统计局公布的权威数据中可以清晰地看到这一趋势：在政府换届的1983、1988年、1993年、1998年和2003年，当年固定资产投资都出现了阶段性增长高点。
按说，政府应该是最有信用的贷款主体。但让人忧心的是，我国政府贷款的质量却不容乐观，让银行机构头痛不已。为了争取投资项目资金，许多地方政府对银行施加各种影响，从外部推动了信贷扩张。政府的负债率也因此而居高不下，与高负债相比的是，我国地方政府的财政状况却并不乐观。在这种情形下，某些地方政府利用换届之机拖欠乃至赖账，给银行的贷款质量带来了沉重的压力。
防范政府融资平台债务风险地方政府融资平台通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。但同时也出现了一些亟须高度关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，应采取积极的应对决策。
首先，清理规范融资平台公司。从资金使用和还款能力上区分，政府融资平台公司可分为公益型、准公益型、经营型和综合型四大类。
公益型项目建设，如市政道路、园林绿化、城市广场、照明工程等，由于本身没有经营性收入来源，主要依靠财政性资金偿还债务，不得再承担向银行或社会融资任务。
准公益性项目建设，如医院、学校、图书馆、体育场馆、公园、公共交通等，由于承担公益性质，收费标准要在社会承受能力之内，应允许有限度借款搞建设，但需要财政予以补贴和落实还款预算。
经营性项目建设，如铁路、公路、机场、城铁、港口、城市水、电、气供应，本身具有较多的现金流，要按照《公司法》的规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作和自负盈亏。
综合型项目建设，就是把以上三种建设都统筹考虑，资金统一安排使用，综合还款。要明确贷款用途和综合还款能力。
其次，清理核实融资平台公司债务。地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，摸清家底和债务总量。对每笔贷款的借款人、使用人、金额大小、资金用途、贷款期限、担保条件、还款来源等，都应造册登记，落实责任。
对于增量贷款，要制定地方政府融资平台贷款的管理办法，对债务上限和债务率等加以规定，严格控制新增贷款，防止债务失控的风险。
对于存量贷款，要加强管理，把每年每月应还本付息的金额排列成表，提前准备好资金，避免出现逾期和不良。
地方各级政府要采取有效措施，落实有关债务人偿债责任。对融资平台公司存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。融资平台公司等要统筹安排资金，制订偿债计划，明确偿债时限，切实承担还本付息责任。
再次，坚决制止地方政府违规担保承诺行为。地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。要严格执行《担保法》等有关法律法规规定，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。
又次，要确保贷款项目建成的后续资金。对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目，对其后续资金应根据不同情况妥善处理。一是地方各级政府要严格审核项目投资预算和资金来源，各类资金要集中用于项目续建和收尾，严格控制新开工项目，防止出现“半拉子”和“烂尾工程”。二是经地方政府审核后，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。三是对使用债务资金的其他在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对不符合上述要求的项目，地方政府要尽快进行清理，妥善处置。
最后，加强对银行业的信贷管理。银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理，包括：要落实借款人准入条件，按商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源。凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定。严格执行贷款集中度要求，加强贷款风险控制，坚持授信审批的原则、程序与标准。要按照要求将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保。要认真审查贷款投向，确保贷款符合国家规划和产业发展政策要求。要加强贷后管理，加大监督和检查力度。适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况严格进行贷款质量分类。
（作者为中信银行总行信贷管理部总经理）
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