| 来源： |
中国经济导报 |
发布时间： |
2010年07月05日 11:04 |
作者： |
陈吉荣 |
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内容摘要 近年来，农信社在消化历史包袱、制度体系构建、普及农村基本金融服务等方面取得了显著成绩，促进了农村经济发展。但农村信用社在管理体制、产权制度、法人治理、运行机制、人员素质等方面仍存在不少问题，需要逐步解决。农信社的发展既要解决最为突出的体制问题，特别是省联社体制问题，也需深化基层农信社的改革，加快农村信用社股份制改造，还需要进一步加强政策的合力，以更好地服务“三农”，支持社会主义新农村建设。
自2003年启动改革试点以来，我国农村信用社（简称农信社）在消化历史包袱、制度体系构建、普及农村基本金融服务等方面取得了显著成绩，整体上看，其风险状况和服务能力正向好的方向快速发展。但同时也应注意到，直至目前农信社在管理体制、产权制度、法人治理、运行机制、人员素质等方面仍然存在不少问题。破解这些问题，是下一步推进改革的重点，也是巩固前期改革成果的关键，应引起高度重视。在这方面，笔者对于一些具体问题也有一些个人的思考与体会。
省联社行业管理职责不能丢
省联社成立以来，在建章立制、清收不良贷款、案件防控、协调政策等方面起了很大的作用，尤其是对农信社治标治乱上效果显著，可以说，没有省级政府的大力支持和省联社的努力就没有农信社的今天。
具体来看，在建章立制上，多数省联社都制定了一套基本符合农村信用社实际、涵盖人事、信贷、财务、安全保卫等各个领域的行业管理制度体系。在清收不良贷款上，多数省联社协调各级政府，通过处置置换不良资产等方式，发挥了积极作用。在电子化建设上，全国已有29个省（区、市）实现了辖内所有机构网点各项业务的联网运行和个人存款账户的通存通兑；全国所有机构网点均能解付银行汇票，有21个省（区、市）可以签发银行汇票；有22个省（区、市）实现了柜面通。在案件治理上，大部分省联社均能认真落实监管部门提出的案件专项治理工作要求，案件防控工作大见成效。
目前大部分省联社都搭建了各类服务平台，开展各类服务性业务，增强了市场竞争力。下一步发展的重点应是如何规范省联社履职行为。由于多方面原因，省联社具有多重法律角色，履职越位、缺位和不到位问题十分突出，表现为普遍重管理轻服务，管理模式僵硬，管得过多过死，有的省联社直接或间接审批大额贷款和财务开支，有的直接干预高级管理人员的任免，这些行为不仅侵犯了独立法人农村信用社的经营自主权，而且也制约了不同地区、不同产权模式农村信用社进一步深化改革发展。
不过笔者也注意到，目前我国仍有相当数量的农村信用社产权改革还不到位，法人治理尚不健全，自身管理能力相对较差，“四自”能力、即“自主经营、自我约束、自负盈亏、自担风险”的能力还不具备，因此继续发挥省联社对农村信用社的行业管理作用仍很有必要。
省联社模式不应搞大一统
省联社改革问题一直是各方关注的焦点和热点。考虑到我国省情差异大，省联社改革不宜采取单一模式。早在2007年，银监会就提出了联合银行、金融服务公司、金融持股公司、统一法人和完善省联社等五种改革模式。具体哪一种模式更好，笔者认为，不应做统一规定，而是应鼓励各地政府结合本地实际情况，在多种模式中选择适合自己的模式进行实践和探索。
省联社改革要坚持企业化、多元化的方向，同时也要注意同农村经济发展的实际阶段相符合。具体来看，笔者认为，在改革过程中，必须坚持3个基本原则。一是保持县域法人地位稳定，原则上不搞全省统一法人体制；二是市场化原则；三是积极稳妥原则，应注意改革工作要与政府职能转化进程相吻合，要与辖内机构“四自”能力培育相适应，要与市场退出机制建设进度相衔接。
其中值得一提的是保持县域法人地位稳定问题。笔者认为，当前我国农业的现状从整体上看，高度分散的农户仍是其主要特点之一。而作为农信社这样有大量涉农贷款的农村金融组织体系的设计，就必须与这一特点相适应。因此，目前机构的组织层级不宜过多过长，县级法人地位不应有大的变动。
当然，以县为单位统一法人以后，农信社这样的农村金融组织必然将会面临涉农任务重，服务对象分散等所带来的高成本、高风险问题。对此，笔者认为，除加大政策扶持力度以外，在产权改革上还是应坚持主要走以股份制为主导的路子。资本金少可以增资扩股，自我积累，还可以鼓励符合条件的、城区的农村商业银行、农村合作银行来兼并重组，参资入股重组这些机构，以壮大它们的实力，并且把城市一些好的经验、办法和产品带到农村，带到县域去。最近银监会要出台一个“兼并重组指导意见”，用这种方法把城市资源和农村资源结合在一起，把城市的成熟的技术、产品、模式引入到县级的农信社、农商行、农合行。
加快农信社股份制改造
早在2006年，银监会就明确提出，加快实施农村信用社股份制改造，着力构建以股份制为主导的多元化产权制度。目前农村信用社股份制改造工作整体进展顺利，截至2009年末，全国已成立农村商业银行43家，资产总额1.86万亿元，占农村合作金融机构资产总额的21.5%。
但在股份制具体推进过程中，也存在一些制约因素。例如，部分省联社认为，农村信用社股份制改革后，会削弱省联社行业管理职责或脱离省联社管理，对推进农村信用社股份制改造工作不积极；一些经营亏损的农村合作金融机构股东尚未建立科学的投资理念，将股金视同为存款，对将资格股改造为不能退股的投资股有一定的抵触情绪。
要解决这些问题，笔者认为，必须统筹推进农村合作金融机构改革工作。具体来说，一要加快产权改革步伐，加大股份制改革工作力度，切实优化股权结构，提升投资股和法人股比例，要吸收一批有管理意愿和管理能力的法人股东，引进各类金融机构等战略投资者，提升股东在农村合作金融机构经营决策中的话语权；二要理顺管理体制，进一步规范省联社履职行为，减少省联社对基层法人社的不正当干预，提升农村合作金融机构“四自”能力，真正实现自主治理；三要因地制宜构建适宜小法人机构特点的“法人治理”结构和运行机制。结构上可以形式灵活，运行上强调相互制衡。
强化政策合力不可或缺
当前我国农村金融的主要矛盾是农村日益增长的多元化金融需求与农村金融机构服务能力不足之间的矛盾，主要原因是农村金融业务成本高、风险大、收益低，这也是致使农村信用社积累了大量历史包袱，支农服务能力受到严重制约的主要原因之一。
由此，要真正解决农信社发展所面临的问题，除稳步推进改革工作，进一步完善监督管理体制，加快建立现代农村金融制度外，还应加快建立以财税政策、货币政策、监管政策为主要内容的长期化、制度化和规范化的农村金融政策扶持体系，建立有利于农村信用社实现可持续发展的外部环境。近一阶段，中央已陆续出台了包括涉农贷款增量奖励、农村金融机构税收优惠等一系列的政策措施，在补偿农村金融业务成本风险方面发挥了积极作用，取得了明显成效。
笔者认为，下一步，应积极协调和配合有关部门进一步完善涉农金融扶持政策，要从政策的激励效应出发，在扩大政策覆盖范围，增加比重，加大力度和保持连续性、稳定性上下功夫，以更好地服务“三农”，支持社会主义新农村建设。
（作者单位：江苏省淮安市泾口农村信用社）
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农信社改革试点工作进展顺利
2003年深化农村信用社改革试点工作启动以来，着力推进了农村信用社产权制度和管理体制两大改革重点，取得的进展主要表现在：
一是管理和风险责任顺利移交省级人民政府。以省联社为主体的管理框架全面建立，成立了25家省联社，北京、上海、重庆和宁夏组建了农村商业银行，筹建天津农村商业银行的申请已得到国务院批准。
二是对多元化的产权模式进行了积极探索。截至2009年末，全国共改制组建了239家农村银行类机构（其中，农村合作银行196家，农村商业银行43家），2038个县域机构实行了以县（市）为单位统一法人，法人治理架构初步建立，经营机制有所转换。
三是统一监管框架下分类监管体系初步构建。2006年对农村信用社进行了资产五级分类，以商业银行为标杆，统一监管标准，强化分类监管，监管有效性显著提升。
四是农村信用社各项业务得到快速发展。2004年开始实现全行业账面扭亏为盈，至2009年累计盈利2210亿元。
五是支农服务主力军地位得到全面巩固。2003年末至2009年末，农村合作金融机构涉农贷款余额3.1万亿元，占各项贷款余额的65.7%，占银行业金融机构的34%。对农村分散农户小额贷款等金融服务基本上是农村信用社（包括农合行、农商行）提供的。
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