全景网>新闻频道>国内财经
主任易人 国务院法制办面临新挑战
来源 时代周报 发布时间 2010年05月13日 15:56 作者 黄昌成
 

 

  4月15日,宋大涵带领国务院法制办100多名团员青年来到位于北京西部的门头沟中门寺生态区参加义务植树活动。3天前,他接替了年满65岁的曹康泰,出任国务院法制办公室党组书记、主任。

  有法学界专家认为,曹康泰在任期间,正是中国推进依法行政的关键时期,而法制办在其中扮演了非常积极的角色。

  去年3月份,尚未卸任的曹康泰也曾率领法制办工作人员前往海淀区温泉镇义务植树。如今,植树活动的带头人已经更换,新主任宋大涵用春季植树这项法制办已经持续了多年的常规活动,为自己的走马上任写下了一个意味深长的开篇。

  实干派曹康泰

  据公开资料显示,生于1944年的曹康泰参与、主持国务院立法工作时长近20年。

  1991年7月至1998年4月,曹康泰担任国务院法制局副局长。随后在国务院机构改革中,国务院法制局改为国务院法制办公室,曹康泰转任国务院法制办副主任。2002年9月,他升为国务院法制办主任,全面负责国务院法制办工作。而他上任的第一个重大举措,便是力促旧的收容遣送制度的废止。

  2003年6月20日,国务院颁布第381号令,《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》自当年8月1日起施行,1982年5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。新办法提出了全新的自愿救助的原则,取消了强制手段。

  “曹康泰是一个很低调的人,但工作做得很踏实。”法学家姜明安说。作为北大法学院教授、博士生导师,他曾给曹康泰讲过课,对其有颇为深入的了解。“2003年孙志刚事件发生后才几天,他就找到我们几个搞法律的学者,商量怎么搞一个新的条例出来。”

  直至当年的6月16日,新条例正式出台前4天,法制办还专门进行了一场重要的专家论证会,邀请了包括姜明安在内的5位法学专家进行商讨。中国政法大学行政法教授马怀德回忆:“当时国务院法制办给出了16条草案,想听听我们的意见。我们当时觉得耳目一新,强制收容遣送制度转化成为纯粹意义上的民政上的救助制度。立法者的意图是明确的,只是需要在文字上进行归纳。”

  2003年,我国政府法制取得了较为长足的进步。除了因孙志刚事件而废除了旧的收容遣送制度外,法制办还多次在全国范围内首开先河:首次就行政法规草案公开征求社会意见;而《行政许可法》的颁布,则使我国立法第一次确立了信赖保护原则。这些成绩,均是在曹康泰出任法制办主任还不足一年的时间里所取得的。

  在近期发生的突发事件中,国务院法制办多次通过颁布新规或者修订法律文件迅速应对突发事件。2008年5月汶川地震发生后,国务院法制办迅速组织制定了《汶川地震灾后恢复重建条例》,并由国务院于当年6月颁布,规范和协调灾区各级政府的重建工作,保障灾后重建工作有序开展。

  2008年9月,导致逾30万婴孩受害的三鹿奶粉事件暴露了中国在乳制品领域监管的漏洞。当年10月,国务院法制办即颁布《乳品质量安全监督管理条例》,以加强乳品质量安全监督管理,保证乳品质量安全和乳业的发展。

  “曹康泰主持国务院法制办期间,正是中国推进依法行政的关键时期,国务院法制办的角色非常积极。”北京大学法学教授王锡锌在接受媒体采访时说,“《政府信息公开条例》的制定,《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止,国务院法制办功不可没。”

  “老曹是个好人,而且做事很谨慎。”国务院法制办一位干部这样评价自己曾经的领导。

  “内大臣”法制办

  “现在法制办的基本规模和职能是在1998年确定下来的。当年3月,根据《国务院关于机构设置的通知》,设置国务院法制办公室,作为国务院办事机构,是部级单位,与各大部委的部长任免需要经过人大通过不同,国务院可以直接决定法制办的主任人选。”上述法制办官员介绍。

  1998年,正值我国机构改革之时,当时国务院40个部门减为29个,而国务院法制局升格为正部级别的国务院法制办公室,是当时唯一获得升格的机构,也从侧面反映了我国对政府法制工作的重视。

  2004年,国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》,对政府法制的角色和任务作出了明确定位,要求政府法制机构发挥“依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用”。在这种背景下,政府法制工作的辅助性功能受到高度关注,主张“政府法制机构就是政府在法制事务方面的办事机构”,是“本级政府的参谋、助手和法律顾问,主要是为本级政府服务”。

  在我国现有体制下,国务院法制办是非常重要的立法机构,不仅统筹规划国务院立法工作、审查修订各部委提交国务院的法律法规草案、起草重要的法律法规草案,而且还承担行政法规的解释工作。

  “如果套用我国古代政府内外大臣的分法,中央各大部委相当于外大臣,而法制办、台办等国务院的办事机构则相当于内大臣。各个部委如果要出台有关法律法规,必须先将草案交到法制办审查修订,然后由法制办上交总理讨论通过方可出台。”国务院法制办的相关人士介绍说。

  以十一届全国人大立法规划为例,此届任期中要提审的49件法律草案中,36件由国务院起草,所占比例高达73%。此外,更多数量的行政法规,无一例外须经由国务院法制办提交国务院通过。

  “在我国,法制办与司法部的其中一个区别在于它是国务院的办事机构,除了参与立法外,还需要协调各种关系,但并不代表特定行业的利益。”清华大学法学院讲师聂鑫说,“而司法部是一个职能部门,它除了参与起草跟自己职能相关的法律法规外,很少承担立法责任。”

  遭遇利益困局

  与自己的前任一样,现法制办主任宋大涵也在相关法制机构任职多年,曾任原人大常委会委员长彭真的秘书,后曾担任国务院法制局副局长,1998年后改任国务院法制办公室副主任。

  “宋主任和老曹都是大专学历,他们各自有自己的办事风格,但同时又都是实践派。”法制办有关官员说。同时他亦透露,法制办的历任领导都是在法制办系统内部产生,其他部委的人很难胜任。

  “这跟法制办的特殊性有关系,它要对接很多部委,是个综合性的部门,要求对各个方面的情况都很熟悉;同时它的专业性又很强,不懂法律的话又很容易放空炮。”

  “法制办前后两位主任的学历都是大专,我想这可能是时代因素造成的。”聂鑫说,他曾经与法制办的部分官员一同在美国哈佛大学深造。“现在法制办不少官员都拥有高学历,副主任袁曙宏还曾是北京大学法学院博士生导师。”

  1958年出生的袁曙宏是全国第一届行政法硕士生和行政法学博士,师从后来出任全国政协副主席的罗豪才教授,去年4月,由国家行政学院党委委员、副院长(副部长级)任上调任法制办副主任,是典型的学者型官员。

  随着时间的推移,和所有的政府机构一样,国务院法制办出现了一些变化,也面临着新的考验和挑战。据法制办一名官员介绍,随着机构级别上升、人员增多,法制办的办公地点也从中南海搬了出来。“现在办里的公务员加上事业编制的干部约有300多人。”

  “在上世纪90年代前后,国务院法制办平均每个星期出台一个法律或者规定,现在速度有所减慢,大约两到三个星期出台一个。”上述法制办官员粗略统计说。究其原因,一方面是由于我国的法律法规逐步完善,许多问题已经通过现有法律法规得以解决;而另一方面,则是随着我国改革的逐步深入,因为立法而牵涉到的利益冲突越发尖锐。

  2009年12月底,面对备受关注的《征收条例》迟迟不能出台的现实,曹康泰坦言,在制定中遇到的首要困难,是如何界定公共利益的问题。“征收条例将会采取列举的方式界定公共利益,且倾向于采取对公共利益进行范围较窄的界定,不过这遭遇了地方的不同意见,地方希望能够将之界定得宽一点。”此外,征收程序由谁启动、补偿问题也是其中难点。

  作为国务院下属的办事机构,国务院法制办的行政色彩相对浓厚。有学者认为,“尽管国务院法制办和学界沟通顺畅,但学界意见很难在结果中反映,因为行政干预太强。”而北大法学院副院长沈岿说,由于需要上承意旨,国务院法制办决策能力有限。

  在2008年出版的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定辅导读本》一书中,曹康泰直言政府法制工作的难点所在。他说,“国务院一直把依法行政作为一项事关全局的重要工作来抓”,但是政府法制的工作力度“有自上而下逐步递减的趋势”,“不同程度地停留在书面上、口头上”。

  宋大涵的使命

  “我认为,法制办的工作是与国家的体制改革进程相对应的。在现阶段,有的事情不仅仅是法律上的问题,其实出台和修改法律都不难,写几个字就行了,但拍不拍板那是领导的事,是体制问题,这牵涉到多方利益。”在展望法制办以后工作的重点和难点时,有官员这样说。

  对于人事交替后的国务院法制办,王锡锌表示期待:“诸如《拆迁条例》等法律法规的修订仍有待于国务院法制办的努力。有学界、实务界和民众为后盾,我们有理由对国务院法制办继续保持乐观。”

  4月15日,宋大涵用国务院法制办公室多年坚持组织开展的义务植树活动作为自己走马上任的开篇。日后,他将如何协调处理复杂的利益关系,为政府法制工作打开新局面,则是值得关注的一个焦点所在。

  “在未来的一段时间里,国务院法制办除了要尽快推出新的《征收条例》之外,还应该力促我国的《行政程序法》尽快出台。”姜明安说。

  在某种程度上,讲究行政程序及其规范化被认为是给行政机关工作束缚手足,会影响和降低行政机关的工作效率,为此,各国行政程序法制化都经历了艰难的历程。以美国为例,1929年就有参议员提出行政程序立法草案,但直到1947年,《联邦行政程序法》才得以通过,其间历经18年之久。

  反观我国,虽然《行政诉讼法》1990年就开始实施,人们对行政程序法的发展日益关注,行政程序法典化问题也已成为中国实现行政法治的一个主要课题。但是作为一部统一的行政程序法典,《行政程序法》却迟迟不能问世。有学者分析,其中一个主要原因,是“目的和效果是一切,程序无关紧要”的观念在行政人员的观念中还占主导地位。

  “行政程序法就是要在关口上对行政机关和政府官员的行为起到规范和控制作用。没有这样一个行政程序法,行政机关滥用权力、官员的腐败问题,都很难得到有效的约束,光靠严打是解决不了问题的。”姜明安说,“经过20多年的酝酿,制定这个法律的法制基础已经有了,如果法制办能在未来5年到10年内把它推出来,并且获得全国人大的通过,那是一件能够影响几十年甚至上百年的大好事。”

 
 
文档附件:
 

 我要发表评论 [点击查看网友评论]
会员代号: 用户密码: 匿名发表:
 
评论注意事项
 相关新闻
·中电信今年资本开支390亿 按年升2.5% (03-22 15:51)
·中国—东盟自贸区:开创互利共赢新局面 (01-04 11:37)
·准确把握投资增长新内涵 (12-30 09:07)
·阿佩克思达彼思:开创中国城市形象宣传新局面 (12-04 14:11)
·2009年A股市场并购发展将呈现出新局面 (04-22 09:23)
·易才模式引领中国企业大学新局面 (01-26 17:15)
·厦工股份:挖掘机有望打开新局面 (08-10 16:18)
·国产自动变速器生产开辟新局面 (07-06 10:08)
·网购平台携手电视媒体开创电子商务新模式 (01-18 16:08)
·文化产业迈进快速发展新时期 (04-29 08:45)

频道要闻
全景网特色内容
 48小时博客热贴
 论坛精华