编者按 改革开放以来，我国经济社会的快速发展，取得了令世人瞩目的成绩。但同时，由于历史等原因所造成的城乡二元结构性矛盾也日益突出，农村与城市的差距却并没有缩小，相反有愈发扩大的趋势，在偏远的西部地区尤为明显。面对这样的情况，党和国家始终给予了高度的重视，特别是在国家提出构建和谐社会的战略方针之后，如何破解城乡二元结构难题，推动城乡和谐发展更加成为国家制定政策的关注焦点之一。
为此，国家提出了建立统筹城乡综合配套改革试验区。在继2005年和2006年，上海浦东新区和天津滨海新区成为国家综合配套改革试验区之后，2007年6月7日，作为西部重要城市的重庆市，获批成为国家城乡统筹综合配套改革惟一省级试验区。这对于重庆市而言，固然是一次难得的发展机遇，但肩头的担子也格外“沉重”――重庆这块“试验田”还承载着探索经验、示范全国的历史责任。从某种意义上说，通过改革实践，重庆市应该成为一个中国城乡和谐发展的样本。
如今，时间过去了两年多，重庆市的城乡统筹发展的实践究竟进展如何，取得了哪些成绩，积累了哪些经验，未来又将有何打算……这些问题无不撩动着人们好奇的神经。而记者的深入采访将帮助我们来回顾重庆市两年来走过的历程。
本报记者 张 琴
到今年6月，重庆市成为统筹城乡综合配套改革试验区已经整整两周年了。在过去的这700多个日子中，重庆市按照国家对试验区提出的“全面改革、重点突破、形成机制、促进发展、试点示范”20字方针，围绕统筹城乡的重点难点问题，在没有现成的经验可以借鉴的情况下，以“摸着石头过河”的精神大胆探索、实践，取得了初步成效――九龙坡、江北区、涪陵等地区根据自身实际情况摸索出了具有特色的发展模式和方法。而面对未来，重庆市有关负责人表示，重庆市将沿着在改革研究和实践中形成的“推进城乡经济社会协调、劳务经济健康、土地流转和集约利用”三条主线基本思路，通过建立和完善包括“产业合理布局与有序发展的导向机制”、“提升劳动力素质和引导其就业创业机制”、“农村土地流转和征地补偿机制”在内的12项新机制，将统筹城乡发展的改革实践向纵深发展。
“一圈两翼”勾画发展蓝图
重庆是中国最年轻，也是中国西部惟一的直辖市，地处中国地理中心和承东启西的重要位置，在8万多平方公里的土地上，有着3200万的人口。改革开放以来，重庆市发展迅速，但由于经济社会发展的非均衡性，城乡还是呈现明显的二元结构现象。统计数据显示，重庆市农村户籍居民占居民总数80%以上，2007年城乡居民收入比超过4∶1。有重庆市领导这样形容说，重庆的现状是大城市、大农村、大库区、大山区以及少数民族地区并存，区域发展不平衡，城乡二元结构矛盾特别突出，基本市情堪称是我国国情的缩影。
面对这样的实际情况，重庆市进行城乡统筹发展的难度可想而知。而如何选好、选准统筹城乡、实现大城市带大农村的切入点也就显得更加重要。为此，重庆市提出了“一圈两翼”的战略构想，按照重庆市发展和改革委主任杨庆育的说法，“结合重庆特点，可以理解为‘一圈两翼’发展战略做好了，区域协调问题就得到了解决”。
所谓“一圈”指重庆主城涉及23个区县的“1小时经济圈”，“两翼”指渝东南、渝东北地区。而“一圈两翼”发展战略的核心就在“一圈”和“两翼”之间建立一对一或多对一的结对帮扶关系，通过产业联动提供尽可能多的就业岗位实现“两翼”人口向“一圈”转移。同时，“一圈”的区县每年为“两翼”结对区县的财政支持资金或实物量折算不能低于本区县本级财政收入1%，这已经成为考核的量化指标之一。
杨庆育谈到，“一圈两翼”帮扶机制的建立，减缓了“圈”、“翼”差距多年来逐渐增大的趋势，区域发展协调性有所增强。他用一组人均GDP比率数据阐明了自己的观点，如果将“圈”内的人均GDP设为100的话，那么，在2006年，渝东北就是40.8，渝东南为39.6；到了2007年，同样条件的比较下，，渝东北上升到41.9，渝东南上升到39.7；2008年，渝东北则达到43.6，渝东南则达到43.1。
确定了战略方向，按照国务院批复的重庆统筹城乡综改方案，重庆市的改革实践将以推行新型工业化、城镇化为支撑。其中，尤其是对区县和小城镇的基础设施建设推动了城乡产业发展，促进城乡、区域协调发展。
重庆市城乡建设委员会主任助理张其悦就告诉记者，目前重庆市城镇化率达到了49.9%，高于全国平均水平。而在统筹城乡建设实践中，重点是城乡并重，难点是农村。
他介绍说，重庆城乡建委仅在2008年就安排了城建资金两亿元，整合专项资金7.75亿元，为31个远郊区县城安排了2500万元的市政设施和社会事业项目建设，带动项目建设共计63个，总投资46.3亿元。特别值得一提的是，在改善农村人居环境方面，牵头农村康居工程，以农房建设为重点，先后4次组织编制农村住宅通用图集，推出120余套农房图集免费发放到乡村，专人指导农民建房，提高了农房建设质量；直接投入和整合资金4.8亿元，修建农村人行步道12520公里，村级公共服务设施近6960个，4%的村庄设置垃圾处理设施，让城乡公共服务一体化有了捷径。
此外，重庆市还逐步完善了区县、乡镇、村三级规划体系，实行招投标方式配置扶农资源的新机制，市级涉农部门成立市农委，使“三农”资金得到更好的统筹安排；特别是市级财政支出占全市财力的比重始终控制在25%以内，确保75%以上的财力用于区县和农村发展，这些都对促进“一圈两翼”、城市农村协调发展起了重要作用。
“土地流转”成为改革“敲门砖”
重庆经济发展总体水平不高，但土地流转的水平较高，截至2008年底，重庆市农村承包土地经营权流转面积为497.7万亩，占承包地总量的25.3%，流转比例高于全国平均水平16.4个百分点，仅次于上海和浙江。也正因如此，在城乡统筹发展的“先行先试”中，重庆市的许多地方都借助了“土地流转”的模式。
统计数据显示，从改革试验区的设立到目前为止，重庆市土地流转面积增加了280.31万亩，增长了128.94%，其中占承包耕地的比重比3年前提高了18.4个百分点，涉及农户由86.35万提高到147万户。
此外，土地流转方式选择上也出现了新的变化――出租已经成为流转的主要方式。有数据显示，目前重庆土地流转中，转包方式所占比例从52%下降到36.5%，出租方式所占比例从23%上升到37.9%，转让方式所占比例为6.1%，互换方式所占比例为5.1%，入股方式所占比例为5%，其他方式所占比例为9.4%。
对此，重庆市农委农业经营体制与经营管理处何德元处长认为，2006年之后由于农业税的减免、农产品价格提高，加之鼓励城市资本、龙头企业下乡等政策的引导，土地的价值得到了体现，使土地流转方式发生了改变，加快了土地流转的速度。
他谈到，去年重庆市农村土地规模经营面积355.3万亩，所占比例从2006年的10.84%提高到18%，年平均增长4个百分点，而且土地流转表现为零星分散向成片规模流转趋势。有调查显示，一“圈”里土地流转有30%~40%流向专业大户和农民专业合作组织，50%流向龙头企业和城市工商企业。“但目前，土地流转中的非农化、非粮化倾向严重，全市流转土地用于种粮的比重仅为20%左右。”
对这种现象，何德元分析指出，流转方式中转包主要用于生产粮食，而由于成本原因，城市下乡资本一般发展倾向特色农业等投入产出比高的农业。“目前，种一亩水稻把化肥农药等农资成本扣除后净利润不超过300元，而土地租金每年每亩通常800斤稻谷，折合成今年年收购价格约560元，用种粮收益支付租金显然是亏本的。因此，农民大量土地“流转”后，防止种粮面积“缩水”，成了此次改革的一个难点。”
国家规定重庆“保证3300万亩耕地、1150万吨粮食年产量不动”的“红线”。对此，重庆市农委专职书记谢金峰表示，重庆市正多方采取措施，确保全市粮食安全，如出台鼓励土地规模经营政策，粮食直补资金中切块15%用于扶持种粮大户，玉米、小麦两种直补资金已经实现了全覆盖；31个产粮大县建立了现代粮油综合示范基地，创建了10个万亩高产示范区县；将增加农业担保公司资本金，3到5年内将担保融资能力扩大到200亿，重点支持主导产业的规模经营等。
另外，土地流转过程中也暴露出了其他的问题。据介绍，去年重庆市土地流转纠纷达2700余件，较上年增加5%。有关人士分析指出，其原因在于现阶段土地流转市场建设的滞后――市级和区县级土地流转风险防范机制尚未建立。不过，目前来看，重庆市各地对此各出奇谋，在镇、村一级发明了一些防范纠纷的“土办法”，颇值得关注。
如在大足雍溪镇，镇政府建议农民在每年的12月31日前向业主收取第二年的土地租金；村级土地流转协会一次性向业主收取每亩400元的保证金，租期到后如业主未改变土地原貌或自行恢复土地原貌，可连本带息还给业主等。重庆市则考虑将这些“土办法”进行完善总结，计划今年在3个区县试点，用3年时间在全市建设农村土地流转市场。
“地票”撬动城乡资本互动
城乡统筹发展探索中，无论是农民进城，还是鼓励城市资本下乡，最大的难点、重点就是要如何保障各方的利益。对此，重庆市通过土地“地票”交易进行了大胆的实践。
所谓地票，是指将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，变成符合栽种农作物要求的耕地，经由土地管理部门严格验收后腾出的建设用地指标，由市国土房管部门发给等量面积建设用地指标凭证。这个凭证就称为“地票”。
有关人士指出，“地票”有利于耕地保护；有利于城市反哺农村；有利于建立城乡统一的土地市场；有利于增加农民收入，提高其进入城镇后的生活保障水平和发展能力。对此，杨庆育举例说，重庆40个区县每年申请的建设用地超过250平方公里，但批准新增建设用地仅100平方公里。而通过“地票”，开展城乡建设用地增减挂钩，整合农村闲置建设用地，成为重庆解决城市用地难题重要选择之一。据了解，目前重庆市已经开展了3次、11宗地票交易，成交面积3500亩，成交金额2.84亿元。他还透露，今后主城区经营性用地不再下达用地指标，都用“地票”方式予以解决。
“地票”让城市工业用地和农业现代化建设有了保证。而在此背景下，重庆市于2007年底正式提出鼓励和促进资本、技术、劳动力等资源要素在城乡间自由流动的思路。2008年，重庆市确定了首批10个城市资本下乡示范项目并纳入了重庆市重点建设计划。到目前为止，这些城市资本下乡示范项目大多取得了令人满意的成绩。
像涪陵东江镇桂楼农业生态园里的农民纯收入已经达到了8000元，较建园前翻一番；金科现代农业园里的农民以前年均纯收入为4180元，现在已经达到了5297元等。对于这样的收入增长速度，杨庆育表示了肯定和欣慰。但同时也指出，受自然和市场两个要素制约，城市资本下乡仍存在较大的风险性。如桂楼农业生态园和南方金山谷农牧业基地这两个以养猪为主的城市资本下乡示范项目，在今年爆发的猪流感和供求结构失衡双重打击下，今年的盈利就很有问题。不过，记者在采访桂楼老板余明时，他表示，“由于去年生猪利润高，我们预提了10%风险金，将用于支付农民土地租金，因此今年形势并不那么严峻。”
重庆市金融办主任罗广谈到，城乡资本互动不仅需要社会保障同行，也需要金融保障等方面跟进。他对此表示，将积极推行生猪、柑橘、家禽等政策性农业保险品种，并开展农民工保险、农村医疗责任保险等涉农保险，为农业、农村、农民提供金融保障。目前在渝北等6个区县开展的能繁母猪保险已经承保32.6万余头，保险金额2.32亿元。
除了城市资本的下乡，农民进城同样是城乡统筹发展的“重头戏”。对此，重庆市着重在构建统筹城乡社会保障体系方面进行了一系列的探索和创新。
例如，在养老保险方面。重庆市在全国率先建立符合农民工特点的农民工养老保险制度，截至今年4月底，参保人数达到30.61万人。此外，96万人被征地“农转非”也已纳入城镇养老保险，截至今年5月24日，已受理原征地农转非人员参保申报69.44万人，有16.36万人开始享受待遇；城镇用人单位未参保已超龄人员、新征地农转非人员，以及三峡库区淹没移民农转非人员都将纳入城镇养老保险体系。不久前通过《重庆市城乡居民社会养老试点工作意见》将解决农村居民等人员养老保险制度缺失的问题，并与其他已经建立的养老保险制度一道，构筑城乡居民社会养老保险全覆盖体系。
在医疗保险方面。目前重庆市建立的农民工大病医疗制度，截至今年4月底，参保人数达到12.69万人；城乡居民合作医疗保险制度已经在全市26个区县试点，到今年4月底，已经有城镇居民277.76万人，农村居民1269.86万人参保；城镇职工基本医疗保险市级统筹已经覆盖主城9区，将逐步实现市级统筹。
另外，以重庆为基地的“全国劳务电子商务平台”已经有70万人登记了信息、为6.6万农民工找到了工作；对于优秀农民工落户城市的条件，重庆市放宽到高中文凭。
正是由于养老、医疗、就业培训、提供均衡公共服务等制度的相继建立，打消了农民进城的后顾之忧，目前重庆农民工转移比例高达52.9%，位居全国前列。
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九龙坡：农民变市民
九龙坡区是重庆市主城核心区之一，其经济总量位居全市第一。中梁山脉将辖区分为“东城西乡”两大部分，东部82平方公里已基本实现城市化，西部350平方公里仍是农村，某种意义上说，九龙坡是重庆大城市带大农村的缩影，因此在2007年5月14日，重庆市选择九龙坡区作为首个统筹城乡发展综合改革先行示范区。
对于两年以来的工作，九龙坡区统筹办副主任蒙长伦总结为两点：一是推行农民变市民；二是探索土地流转。改革要点为“宅基地换住房、承包地换保障”，即在村民自愿签订“退出宅基地，流转承包地”协议基础上促进农村社区化、农民市民化。
最典型的例子就是白市驿花卉苗木产业示范区建设，这是九龙坡搞城乡统筹试验的抓手之一。该园区管委会副主任李葭萌就谈到，通过重庆农科贸易城项目，从市里争取4300亩建设用地指标，但园区实际可用的仅有500亩，远不能满足园区需求。为解决这个难题，大面积土地流转就此铺开。如白市驿清河村进行了整村土地流转，园区每年每亩地给村民1350元租金，另有650元给村级集体经济组织，租期为20年。
对于土地具体使用情况，李葭萌介绍说，园区用120亩集中安置参与宅基地流转的农民，腾出了650亩建设用地。在腾出的建设用地中，有60亩留给村里发展集体经济，收益由村里分配，修建的新型农民社区的门面也归村集体经营。加上清河村以前接纳了30多家小企业，每年有600万左右收益。这些收入为集体经济的发展开辟了道路。
蒙长伦还谈到，在社会保障方面，九龙坡区试行了农村基本养老保险制度，该区财政资金每年为每个农民社保基金账户注资500元左右。年缴费基数有300元和400元两个标准，农民每月自己承担的保费为24元或32元。到男性年满60岁、女性年满55岁，可领取养老金。现有1万人参保，1564人开始领取养老金。
在社会保障和户籍制度的调整下，从2007年5月至今，九龙坡区共有788位农民转为了城市居民，更多的农民则在没有改变户籍的情况下实现市民化。与此同时，城乡医疗保险已经实现了全覆盖。到2008年底全区有序流转农村土地面积达4.7万亩，占全区耕地面积的21%。
涪陵区：多种方式并行试点
涪陵是重庆市的区域中心城市，工业经济基础较好。涪陵在统筹发展中坚持以建设工业优势突出的大城市为中心，以项目集聚城市资本、技术、人才等优势资源下乡，多种方式并行试点，在重点区域形成了推动城乡统筹的5种“带动方式”。
据涪陵区统筹办主任刘康中介绍，这5种“带动方式”分别为桂楼农业生态园探索的“龙头企业+公司”方式，金科现代农业园、南方金山谷农牧业基地探索的以农业产业化方式，美心统筹城乡发展示范区以项目投资带动的方式，天木生态农业园因地制宜发展观光农业的方式，以及李渡片区以工业化、城镇化带动城乡统筹发展方式等。
以产业发展为重点，引导工业向园区集中，土地向规模经营集中，农民向城镇集中，推进统筹改革可以说是这5种方式的落脚点。其中金科、桂楼、美心等3个示范项目被确定为2008年重庆市城乡统筹十大示范项目。目前从各个示范点的建设情况看，项目累计投资已经完成6亿元。
记者曾到过涪陵义和镇，专门采访了重庆金科地产在这里投资建设的金科现代农业园。该农业园规划总投资在8～10亿元，用5年时间打造1.5万亩优质花卉苗木基地，以期通过农业产业化带动当地农民的发展致富。截至目前，1年多以来已经完成投资1.31亿元，累计流转土地5700亩，转移劳动力5000余人。流转出土地的农民可以得到3种收入，即土地租赁价格，每年800斤稻谷按当年市场价格折算，租期21年；40岁以下可以到投资园区的集团去当建筑工人，40~50岁之间的经过培训可在园区实现就业；今后园区将发展休闲产业，农民可通过办餐饮农家乐增加收入等。
江北区：“村委会+公司”
江北区也是主城核心区之一，农业人口占户籍人口的14%，2008年第一产业占全区生产总值的比重为1.2%。区里的人形象地说，“我们的区情是大城市带小农村”。而其统筹发展思路为“城乡互动”，推进城乡管理、规划、产业发展、基础设施建设等“六个一体化”。
江北区鱼嘴镇双溪村，是江北区城乡统筹“十大工程”试点村，创造了多个“率先”，如率先编制新农村建设村级规划；率先试点农民工转市民；率先编制村级土地利用规划；土地整体流转等。有了以上“率先”工作的保证，该村引进了光大公司等十几家大小业主进驻，城市资本已经有6.5个亿。村民年收入已经从2005年的3318元增长到2008年的8000元。
“村委会+公司”是双溪村的颇具特色的发展模式。村里有两个招牌，
一块是村委会，一块是“双溪新农村建设有限公司”，李龙会是村支书兼总经理。自2007年9月公司成立以来，村民可以自愿将土地承包经营权及宅基地使用权委托给村民小组，再由村民小组与公司签订《土地流转协议》流转到公司，统一对外进行招商经营。该村除一户人家外，全部是公司的股东，每年按1000斤/亩稻谷折合现金领取租金，并能年终分红。
双溪村处于近郊，在城市工作和生活对村里人是容易事，在“有稳定非农收入，有稳定非农工作”的前提下，全村572户1618人，2007年以来有97户335人放弃了土地，转为了市民。
