| 来源： |
第一财经日报 |
发布时间： |
2009年06月17日 10:56 |
作者： |
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最近，围绕纪检监察制度的变革，广东加大了推进的力度。据悉，广东纪检监察派驻管理体制将继续深化。34个省直部门实行省纪委派驻纪检监察机构，并进行直管，此举将使这些部门的纪检干部都从“单位人”变成“纪委人”。
其实，广东纪检系统的这项举措，并非是一个创新性的事业。早在2004年4月，中央办公厅、国务院办公厅就曾转发《关于对派驻机构实行统一管理的实施意见》，派驻机构统一管理工作由此在36个中央部门开始全面实施。至2006年2月，各省(自治区、直辖市)纪检机关的双派驻机构(即同时派驻了纪检、监察机构)也全都开始推进统一管理工作。
众所周知，在推进预防与惩治腐败工作的过程中，执政党体系内的纪律检查和行政监察工作发挥着特殊的重要作用。坚持和完善纪律检查和行政监察制度，是发展中国式的民主政治、提升政治文明的重要保证。不过，纪检监察制度尚处在不断完善的过程中，且有些制度更多停留于理念当中，却没有真正落实到具体行动上。
在传统的双重领导模式――即以地方党委领导为主，上级纪委领导为辅（更多只是业务上的指导）的时代，类似“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”这样的感慨，曾经是很多人发自内心的喟叹。这样的传统领导模式弊端是明显的。监督者由被监督者领导，监督者的人权、事权掌握在被监督者手中，如此制度安排，凸显出监督者的无奈――既无监督的独立性，更无监督的权威性。监督不能独立，其力量定然是有限的。
在这样的背景下，纪检监察制度正在经历一条必由之路。如前所述，中央层面已经大规模地实施派驻机构统一管理体制的改革，主要是实行垂直化的领导模式。在此之后，省级地方全面铺开，并逐渐得到深化（广东纪检系统的举措便是例子）。而纪检干部由“内设”到“派驻”的转变,带来的是人权、事权的变化，进而强化了监督的力量及监督的有效性。
这意味着，统一管理制度在同一级政府内部实施之后，监督者的独立性大大增强。古今中外的历史经验表明，监督者唯有充当干净的、独立的“裁判”，而非自身即是利益主体，方能真正起到监督权力的作用，方能不辜负人民的重托。派驻机构统一管理体制改革的推进，对于强化党内和行政监督，提升反腐败工作效力，遏制官员腐败乃至高层腐败，意义不言自明。
应该认识到，派驻机构统一管理体制的改革，只是纪检监察制度变革的一个方面，其不彻底性也已经体现出来。这种不彻底与不完善，正如学者任建明所指出的，其一，对已经实行统一管理的派驻机构，管理和领导的范围还是有限的；其二，目前的统一管理仅在同一级政府内部实施，而在两级政府之间难以推行。一些地方虽然执行了这一体制，但人权、事权并没有割断，且受限于目前行政体制的安排，两级政府之间还只是依靠巡视的办法。
但我们可以注意到，中央及地方乃至最基层的纪检制度一直在不断探索改革的路径。比如中央曾“空降”四直辖市纪委书记，其实质，是由中央掌握省级纪委书记的提名权和任命权，刻意打破以往由地方党委提名本地纪委书记的惯例。又如，四川省南溪县曾推行引发关注的纪检制度改革，该县15个镇纪委均被撤销，成立4个片区纪委，每个片区纪委管辖3到5个乡镇的纪检工作。由此，片区纪委书记与镇党委书记平级，可以“独立”办案。其核心，还是突出了监督者的独立性。毫无疑问，纪检制度改革的探索意义，不只是强化党内监督，更是在寻找中国式的对于权力的约束与制衡机制。
当然，从制度安排的公正性与必然性出发，也一定会涉及到“谁来监督监督者”的命题。纪检监察系统的公务人员，特别是纪检监察官员的被监督问题，近年来愈加受到重视。事实证明，纪检官员也不是“金刚之躯”，最近落马的原广东省纪委书记王华元，即是例证。如何监督纪委官员，关键恐怕还在于，党内监督要与法律监督、人大监督及舆论监督等结合起来，则手中有权力者，包括拥有监督权者，才能同样受到约束与监督。
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