| 来源： |
第一财经日报 |
发布时间： |
2009年04月03日 08:27 |
作者： |
刘洁 |
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伴随着城市规模不断扩大，供电、给排水、管道煤气、通信等城市公共基础设施的需求也随之增加，城市的承载力受到考验，城市化造成的问题层出不穷。
在第一次工业革命初期的欧洲，快速的城市化导致城市人口大量增加，原有的城市基础设施无法适应城市化水平的迅速提高，因此，在工业化较早的伦敦和巴黎等城市产生了一系列的城市问题。1833年巴黎创造性地在地下大型排水管道中布置了煤气、电力等管线,形成了早期的“共同沟”，用于解决城市发展过程中，地下公用基础设施管网出现的问题。
随着网络型公用事业的发展，大规模的地下市政管网在城市出现，形成了错综复杂的地下“蜘蛛网”。在我国，市政公用事业分属不同的单位建设和管理，由于建设时间先后不同，并没有对城市地下空间进行统一规划和综合利用。随着城市的发展，管网设施增加或者维修，市政建设的工地也比比皆是，诸如煤气改天然气、铺设通信光缆、埋设电缆送电、供水管网抢修、煤气管道抢修等。很多城市路面也像拉链一样不断地挖开、填埋。
最近两年，由于地铁建设提速，大城市中因地铁工程建设导致供水、供气、通讯管网设施破坏的案例也不鲜见，不仅影响市民的正常生活，也带来巨大的经济损失。据不完全统计，全国每年因施工而引发的管网事故所造成的直接经济损失达50亿元，间接经济损失达400亿元之多。
“共同沟”的建设可以为上述问题提供可行的解决途径。所谓“共同沟”，也称地下综合管廊。它是将两种或两种以上的管网设施集中布置于其中，构成以共同沟为平台的市政管网综合铺设系统。
和传统直埋相比，共同沟具有以下优点：避免道路的反复开挖，从而节省建设资金；在更新、扩容、维修管网时不影响交通，有利于延长路面使用寿命；根据远期规划设计建成的“共同沟”，能充分利用地下空间资源，为城市发展预留空间；方便管网的维修、保养和管理，提高城市基础设施的安全性；可避免交通拥堵，改善市容，提高城市环境质量，提升整个城市的形象。
我国兴建“共同沟”的案例，最早可追溯到1958年。但真正意义上的“共同沟”，当属1994年在上海浦东新区修建的张杨路“共同沟”。之后，北京、天津、连云港、泉州、深圳、广州等，也在城市建设过程中部分修建了“共同沟”，但还没形成气候；一些城市对“共同沟”制定了相关管理办法，如南宁、杭州、苏州等。由于城市中各管线单位已建成了各自的管网系统，如果要修建“共同沟”替代直埋，牵一发而动全身。因此，要先期做更加详细的规划和安排协调，尤其在旧城改造中，应主动推动同期进行共同沟的建设。相比之下，在新城区进行共同沟的建设相对比较容易操作，应更加大力推进。
“共同沟”作为具有自然垄断性和明显外部性的公用基础设施，投资巨大，投资回收期长，建成后使用的部门众多，涉及到相关自然垄断企业的费用分摊和利益处置方面的问题。如果处理不好投资来源及财务优化安排，不能提前进行运营管理的政策安排和操作方案设计，就无法保障顺利建设运营，也无法真正得到推广。在推动普及过程中应注意以下六点：
第一，从城市准公共品的视角看待“共同沟”的建设。
市民是“共同沟”最主要受益者，但这种效益对于共同沟建设本身而言是一种外部效益，难以量化，更无法直接收费。从这个意义上说，“共同沟”应该定性为城市准公共品。作为城市准公共产品，政府就负有不可推卸的责任，理应在投资、运营、监管过程中承担相应的责任。
第二，以政府投资为主，确保政府对“共同沟”的控制权。
采取政府出资的方式可以有效地防范风险，保证政府对项目的控制，对于服务的稳定提供有利。从经济效益看，由于“共同沟”投资规模大、短期效益不明显、回报率较低，因此吸引社会资本的难度较大。由政府出资则可以避免出现融资困难的问题。英法等国就把“共同沟”作为公共品由政府提供，建设费用全部由政府承担。
第三，制定相应的法规。
“共同沟”牵涉的管线管理单位众多，需要有一套完整的行之有效的管理办法作为依据。
第四，先地下后地上，制定长远规划。
“共同沟”规划应该是城市规划的一部分，是地下空间开发利用的一个方面。尤其在进行新城开发时，要强制进行“共同沟”先期规划，“共同沟”的规划既要符合市政管线的技术要求，充分发挥市政管线服务城市的功能，又要符合城市的总体发展要求。
第五，设置专门管理部门。
该部门有规划和管理“共同沟”的权力，这样才能科学、合理地布置好城市地下错综复杂的各种管网，维护“共同沟”安全运营。此部门的责任和权利应通过“共同沟”管理办法进行约定，在有条件的地方，可以依据“共同沟”管理的相关法律法规设置成法定机构。
第六，以受益分担为原则，维持可持续运营。
将其建设费用和建成后的设施维护费用在各相关受益主体间合理分配，可以减轻政府的财政负担，也可以保障“共同沟”的可持续运营。
在费用分摊上，以受益分担为原则，需要注意以下四点：第一，政府、管网所属单位都应是“共同沟”费用分摊者。第二，费用分摊方式与分摊比例要公平、合理, 并为相关单位所接受。第三，管网单位按“使用者付费”原则分摊相应的费用。以不加大企业的负担为原则，通过第三方中介机构，对管网所属企业在管网建设以及维护过程中产生的费用进行核算，并以此为基础确定共同沟使用费。第四，政府代表主要受益者（市民），按“受益者付费”原则负担相应费用，为“共同沟”的外溢效益埋单。
[本栏目为本报和综合开发研究院（中国?深圳）联合推出]
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