| 来源： |
上海金融报 |
发布时间： |
2009年03月24日 14:00 |
作者： |
殷健敏;王宇丽 |
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殷健敏 王宇丽
国外国际金融中心维护金融安全的实践表明，以存款保险制度、金融市场退出机制为核心的现代金融安全法律体系，能够有序释放和化解系统性金融风险，有效维护金融业的整体信用，并且为金融市场合理竞争和高效运作提供稳定的制度环境。
存款保险制度世界主要国际金融中心国家先后建立了存款保险制度。存款保险制度，就是银行按照规定参加存款保险，缴纳保费，国家组建专门机构负责管理投保银行的保险费和其他渠道筹资，建立起存款保险基金；当某家银行出现倒闭破产等危机事件时，存款保险机构按照规定标准及时向存款人予以赔付，并依法参与或组织对这家银行的清算，实现对存款人合法权益的最大保护。该制度通常与政府接管、最后贷款援助制度一起，构成处理金融机构市场退出的核心法律制度，是国际金融中心金融安全法律体系的信心来源与保证，对稳定本国金融市场安全体系起到重要作用。
在所有建立存款保险制度的国家中，美国是存款保险制度建立最早、也是运行机制最完善的国家。根据《联邦储备法》的规定，联邦存款保险公司负责安排资产额在5亿美元以上的濒临破产的银行和其他银行合并，并支持一个新成立或业已存在的机构收购破产银行的资产，并承担其债务。同时，作为负责主持商业银行破产事宜的主管权利机关，联邦存款保险公司将主持组织、管理、安排银行破产时资产清理、破产财产的清算和债务偿还等事宜。此外，作为最后手段，联邦存款保险公司还将对破产银行已投保的存款进行理赔。从1930年建立存款保险制度开始到1980年的近50年间，美国平均每年银行倒闭不超过15家，远低于上世纪20年代最繁荣时期的每年600家左右，更低于1929年至1933年间的每年2000家的数量。成立于1933年的美国联邦存款保险公司（FDIC）运行70多年来，经受住了来自各方面的挑战，成功地保证了银行体系的稳定，维护了公众对银行系统的信心。
我国尚未建立存款保险制度，而我国银行业存在着潜在的金融风险，特别是抗风险能力较弱、经营状况不佳的一些中小金融机构，一旦发生银行挤兑等严重事件，由于其传染效应，容易造成金融体系的崩溃和金融市场的动荡，进而冲击和破坏经济实体。此外，我国长期实行的由中央银行和各级政府“买单”的做法，弊端也已日益明显。
金融机构市场退出法律制度以完善的市场退出机制来推动银行合理配置资源，控制经营风险，实现竞争中的优胜劣汰，是市场经济的必然，对于保持国际金融中心的市场活力也有着重要的意义。国外国际金融中心一般都有较为完善的金融机构市场退出制度。由于商业银行是经营货币的特殊企业，在社会经济领域中处于“牵一发而动全身”的重要位置，它的破产给社会经济和公众心理造成的影响和振荡，是一般公司所无法比拟的。
在银行破产立法模式上主要分为两类：一类是在一般破产法之外制定单独的银行破产法，以美国为代表。其关于银行破产方面的法规构成银行监管法规的组成部分，银行破产不适用破产法，倒闭银行的清算主要由联邦存款保险公司进行处理；另一类是直接适用一般破产法，以英国为代表。在英国，银行破产在实体法上与一般公司破产一样适用英国1996年破产法。但在银行破产程序中，银行监管者仍有可能起到特殊作用，从而有别于一般公司破产程序。
由于金融机构破产涉及的债权人众多，债权债务关系复杂，关系金融安全和社会稳定，我国对金融机构市场退出机制一直持谨慎态度。除了金融机构自行解散外，在目前国内金融法律体系下，金融机构市场退出途径主要是行政关闭与破产。虽然我国金融机构以破产方式退出市场少有先例，但由于银行业长期以来累积、隐藏了较大的金融风险，金融机构特别是银行破产的潜在可能性不容忽视。而我国有关银行破产的法律规范及配套机制尚不完善。新《企业破产法》中直接规定金融机构破产的法律条文只有两条，而关于金融机构破产规定的具体实施办法尚未明确，因此，现阶段金融机构破产法律适用仍然处于立法稀缺的状况。例如：《银行业监督管理法》第三十八条规定，银行业监管机构有权依法对银行业金融机构实行接管或者促成机构重组；《企业破产法》第七十条规定，债务人或者债权人可以依照本法规定，直接向人民法院申请对债务人进行重整。如果实践中，银行业监管机构已经对某金融机构实行接管或重组，而债权人或债务人向法院申请启动破产重整程序，两种程序之间如何协调安排尚有争论。再如：关于破产会计处理规定最为详细的是财政部于1997年颁布的《关于国有企业试行破产有关会计处理问题暂行规定》，但该规定适用范围主要限于国有工业企业，与金融机构的会计处理要求差距很大，无法统一适用。由于破产清算是整个破产法律制度的核心，因此，制定科学的金融机构破产会计处理法律规定，对于确定破产财产归属与分配，确保清算程序有法可依，将起到重要的作用。
（作者单位：中国人民银行上海总部）
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