| 来源： |
上海金融报 |
发布时间： |
2009年01月06日 14:13 |
作者： |
江翔宇 |
| |
2008年10月28日，十一届全国人大常委会第五次会议经过三审，终于通过了《中华人民共和国企业国有资产法》。这部法虽然将金融企业纳入调整范围，但是，对金融企业资产实际上并未有直接的规定，该法第七十六条规定“金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”因此，国有金融企业资本管理将继续处于“混沌”状态。目前国有金融资本出资人权能被多部门分割行使，没有形成统一高效的管理模式，在金融全球化竞争的大势中，中国在体制上先失一步。履行出资人职能的机构选择，是由整个国家政治体制、经济体制乃至社会习惯等多方面原因决定的。在现有政治、经济体制下，寻求一个最适应本国情况、在客观上能最大程度地促使本国国有金融资本稳健高效运作的实现模式，是每个负责任的政府所应重视的。
“多龙治水”不利于金融国资的统一监管目前金融企业国有资本履行出资人职能的机构没有归属于一个部门，而由多个部门或机构分享，导致各部门“都管都不管”：
首先，从财政部来看，目前，它直接持有一些金融企业的股权，如农行改制后，其仍然持有50％的股份。在资产收益方面，财政部目前仍然负责国有商业银行的产权、收益和费用控制，并正加强对国有商业银行的财务监管。
如果具体到中国银行和建设银行，其资产收益权和财务监管则应该是其出资人汇金公司所关注的，这就使得财政部与汇金公司作为中国银行和建设银行的出资人地位发生冲突。
其次，从汇金公司来看，2003年底，中央银行以450亿美元外汇储备注资成立汇金公司后，在短短的几年内，汇金公司已先后注资持有了多家国有金融机构的股权。其中，有完全控股的，如2004年对中国银行和建设银行的注资；也有部分参股的，如对工商银行和国家开发银行的注资，汇金公司都只持有50%的股份，而为财政部保留了另外50%的股份。
第三，从银监会、保监会、证监会的角度来看，它们分别涉及到所监管国有金融机构的人事任免权和对一些财务及经营管理人员行为进行监督的权利。
第四，从人民银行、国务院发展改革委员会来看，如在国务院有关人民银行和银监会职能划分中，明确人民银行负责国有商业银行综合经济改革方案的设计，这属于公共管理职能还是出资人职能值得研究；又比如现有的发改委在投资项目方面的审批职能，就明显地侵犯了出资人的权责。
最后，从中央组织部来看，“管人”是出资人最重要的职能之一。目前组织部门既不是履行出资人职能的机构———股东，也不是国有资产管理部门，却行使了中国最重要金融企业高管的生杀大权，这不仅是对“党管干部”原则的滥用，而且还与现代企业制度的理念完全背离。财政部以及汇金公司作为股东，并没有行使公司法所规定的相关人事任免权利。如果对董事会成员的任命没有决定权，那就是不完全股东，就很难形成强有力的约束力。
由此可见，现有的履行出资人机构出资人职能和公共行政管理职能不分的现象，十分明显。以上部门除汇金公司外，均同时履行着金融监管职能，属于公共行政管理职能。这种集出资人职能与公共管理职能于一身的安排就是政资不分，容易导致两种职能互相制肘。两种职能所对应的目标会同时或交错地体现于国有金融企业的经营之中。一方面，将国有金融企业当作宏观调控和公共管理的工具，对其赋予某种政治、社会和公共管理目标，造成金融企业经营目标和经营行为的“政府化”；另一方面，从所有者角度，把国有金融企业当作国有信贷资本的经营者，要求其保证国有信贷资本的安全，并实现保值增值和资本回报的最大化。两种职能所对应的目标会或同时交错体现于监管部门的监管工作之中，从而抑制了监管当局对金融安全与稳健目标的追求。
履行金融国资出资人职能的机构选择的原则
市场经济国家以市场作为资源配置基础手段，但由于市场本身的缺陷，市场失灵现象相当普遍。政府为了弥补市场缺陷和实现公共管理职能，需要一定的政策通道，通常是通过对国有资本的运作起作用。这时，直接由政府机构履行出资人职能比较有利，政府可以对国有资本施以较强的控制力，但这样可能影响到国有金融机构经营的绩效。这些国家多数是经济实力较强的资本主义国家。在这些国家的金融领域中，私有化占主导地位，国有金融资本只不过处于从属地位。如果政府认为本国国有金融资本并不应当承担弥补市场缺陷等职能，而侧重对外投资、争夺全球竞争力或争取最大经济利益等，那么，政府就会极力淡化国有金融资本可能担负的政策性任务。此时，采用国有金融资本运营公司模式，将政府对金融机构的行政性影响降到最低，效果会比较好。选择履行出资人职能的机构，应当考虑以下原则：
首先，履行出资人职能的机构充分发挥资本逐利性是常态。资本具有天然的逐利性，国有资本也不例外。中国国有金融资本数量庞大，和其他国家在国有金融资本的体量和比例上相差很大，资本逐利的功能相对更为突出。让资本在法律的制约下充分发挥其逐利的本性，必将有助于这一功能的实现。因此，对履行出资人职能的机构的选择必须考虑符合市场化的原则，履行出资人职能的机构应当具有匹配的投资能力和充分的投资自主权，一般不应受到履行出资人职能的机构以外其他部门的干涉；其投资应当首要考虑投资回报，对其考核首先应当考虑投资收益。
其次，在特定的情况下，国有金融资本承担一定的金融稳定、调控手段功能。金融资本的国有性质，决定了其最终是为全民利益服务的，在特定的情况下发挥国有金融资本稳定剂以及调控手段功能，也是为全民的利益服务。只是这一功能的发挥应当受到限制。我们无法设想当庞大的国有金融资本主要去行使金融稳定和调控手段，而造成的巨大的资源浪费，因此应当作出一些界定。
最后，保证国家对金融企业国有资本的控制力。资本的国有性质，使国有资本和非国有资本具有不同的价值目标，任何国家的国有资本都意图发挥维护稳定以及弥补其他性质资本缺陷等作用。我国特殊的国家政权性质，注定国有资本担负了更为艰巨的上层建筑的经济基础作用。任何有可能降低国有金融控制力的履行出资人职能的机构选择方案，都有可能将被视为有损于执政党经济基础，而不能获得广泛的认同。因此，必须保持国家对金融资本的控制力，但这种控制力应当是一种终极控制力，而非对履行出资人职能的机构行为的过度监控。理想的状态是通过制度规范，既能发挥国有金融资本的市场活力，又能够确保做其背后的终极控制人。
|
| |
|
| |
|
| |
|
|
|
|
|
