| 来源： |
中国证券报 |
发布时间： |
2009年09月29日 07:33 |
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□中国社会科学院金融研究所课题组
法国力推欧盟金融监管改革
法国的金融市场高度全球化，2000年巴黎证交所与阿姆斯特丹证交所、布鲁塞尔证交所、里斯本证交所联合组成欧洲证券交易所，该交易所又于2007年与纽约证券交易所联合组建纽约―欧洲交易所，成为全球最大规模的资本市场；在为管理货币市场和长期资本市场风险形成的金融衍生品市场上，法国与荷兰、比利时、葡萄牙、英国联合，形成了仅次于美国芝加哥市场的EURONEXT.LIFFE市场。因此，肇端于美国、蔓延全球的金融危机必然会冲击法国的金融市场；而在全球金融危机中备受诟病的金融监管问题，也同样摆在了法国面前。法国总统在推动欧盟及全球金融监管改革中的强势姿态，更让人关注法国的金融监管改革。
(一)原有金融监管体系弊端凸显
法国的金融监管主要还是分业监管为主，而且在具体的行业领域也倾向于2个以上的监管者，这样的监管有分工、也难免会有交叉，有合作、也难免会有监管真空。在向混业经营发展的背景下，监管的交叉和遗漏现象就更突出。诸多机构同时进行分别监管，有利于各自的专业化和相互的制衡，但也隐含了一些弊端，主要体现在以下一些方面：
一是监管的交叉与相互推诿，从而导致监管欠缺和系统风险大量累积。
二是降低了监管效率，增大监管了的社会成本。
三是牵头监管执行力度不够，难以指挥抵御全球金融危机这样严重的外部冲击与系统性风险。
四是存在监管真空。法国现行的监管体系，是建立在分业经营基础之上的。由于法国现在已允许混业经营并已实际涌现出大量的跨业经营活动，以分业监管为主的体系设计，一方面可能因为某个环节的监管出现问题而影响到整个经营活动，另一方面也可能导致一些金融机构的诸多经营行为无法得到全面的跟踪，专门针对金融控股集团的监管机制也显得不足，还有一些行为由于不太好归类而被监管机构忽视；而实践中为了弥补这一不足可能不断地有针对性地设立专门监管期权、衍生品等市场行为的监管机构又会导致机构更加臃肿、协调更加困难、实施紧急措施的效率更低。这一体系也使监管者对对冲基金、私人投资公司、信用评级机构等的重视程序不够，而是侧重于传统的证券、银行和保险业务。在混业经营和高度的金融创新已成为全球潮流的背景下，分业监管为主导的监管体系心有余而力不足。
五是监管机构设置和职能分工的过分复杂。由于法国监管机构设置和职能分工的复杂性，其他地区和国家的金融监管机构或国际组织与法国的监管机构进行信息沟通和执行协调时，在机构的选择和对应上就存在一定困难，自然进一步影响到协调与合作了。
(二)法国金融监管改革的主要内容
法国针对金融危机的金融监管改革，从2008年起就由经济、工业和就业部负责逐步推进，但还没有形成美国或欧盟那样一个系统的计划和方案。考虑到在因受金融危机影响经济不景气、政府支持率不够的情况下推行社会变革的难度较高，法国以自己的监管体系还能较好地发挥作用为借口，在各监管机构分别地、局部地进行监管改革和完善的情况下，实际上迟迟未出台一揽子金融监管改革方案，而是将主要目标放在推动欧盟和全球建立合作的监管体系，以及出台欧盟整体的监管改革措施上。但在美国的金融监管改革法案和欧盟的改革计划推出后，法国又唯恐落后而丧失话语权和所谓的主导权，也宣布加速推进包括银行和保险监管机构合并等一些实质性的改革计划。从整体上来说，法国金融监管改革方案，主要体现在相关监管机构从2008年开始陆续推出的一些政令，以及议会通过的相关法律和政府向议会提交的法律草案中，后者主要包括《经济现代化法》（2008）、《消费信贷改革法草案》（2009）等。此外，欧盟的金融监管改革措施和计划中，也有相当部分是法国所提出或加以推动的。法国这样做，除了因为相关改革需要欧盟的统一行动外，也是要充分利用欧盟法令在法国需得到执行这一制度来减少其在国内单独通过立法和直接推行的难度，以及避免自己单独推进会“吃亏”的情况出现。具体来讲，法国金融监管改革的主要内容包括：
第一，颁布禁令限制证券卖空并要求加强相关披露。在美国华尔街危机不断涌现的背景下，AMF于2008年9月以公报形式发布临时限制卖空令，暂时禁止卖空行为，并要求投资者持有超过目标公司资本0.25%的净空头时最迟不能晚于第二天向AMF和市场披露。这一政令，目的是为了防止大量的卖空导致股市迅速下跌。由于危机持续蔓延，AMF又不得不分别于2008年12月、2009年2月和2009年7月在禁令即将到期时，宣布延长禁令期。禁令经最近一次延长后，将于2010年1月再次到期。当然，作为一种交易机制，卖空不宜被完全禁止。美国和欧盟立法禁止的也主要是“裸卖空”，法国则采取了一方面限制证券借入的情况和加强披露要求，另一方面根据金融市场状况决定禁令期的做法。
第二，合并银行业和保险业的监管机构。针对金融危机体现出的银行业与保险业监管机构信息沟通不畅等问题，法国议会2008年8月通过的《经济现代化法》中，明确了此前分别监管银行业和保险业的监管机构将予以合并。但这一规定在实施中遇到较大阻力，特别是来自保险机构的抵制。经法国财长主持多次特别会议讨论研究后，在美国和欧盟分别推出改革计划的压力下，法国经济、工业与就业部于2009年7月27日宣布，决定推动监管机构合并（相关程序将在年底前完成），合并后的银行和保险监管机构有自己独立的预算和自治权，但受法国央行监督。可以说，方案一方面是针对当前金融危机、增强协调和统一监管的举措，另一方面也是法国此前将3家证券业监管机构合为1家的改革理念的合理延伸。由于历史原因，法国的银行业和证券业的监管曾有过较多的交叉与合作，这使得在证券市场的监管整合、统一后，证券业和银行业的监管仍有较多沟通与配合。而其保险业却相对独立，在分业经营和分业监管为主的体系下，银行和证券业相关监管机构对保险业的风险掌握不够，特别是相对于证券市场上大量的信息披露而言，保险业的信息披露不够。此次危机中的美国保险巨头AIG风波，则更强烈地刺激了法国监管当局。于是，加强对保险公司的监管、合并保险业与银行业的监管机构成了改革计划的一个重要方面。
第三，进一步突出法国央行的作用。2008年8月出台的《经济现代化法》中规定，金融监管机构调整的最终目标，是将分别监管银行业、保险业和证券业的机构合并组建成一个暂名为“审慎监管局”（简称ACP）的机构，并置于其央行法兰西银行的监督之下。这一计划，进一步赋予央行以系统风险和危机处理的管理权，从而将其从一般监管事务的牵头地位提升到了负责应对系统风险和强化金融稳定的地位。同时，法国也极力主张欧盟建立以央行为主导的欧盟金融监管体系，作为欧盟金融宏观监管的基础。此主张已获欧盟初步通过，但未加入欧盟央行体系的英国并不太愿意以欧盟央行为主导，因而这一体系在实际中的最终建立和运行尚需进一步的协调和相互妥协。
第四,发挥市场上调解、认证等中介机构的协管作用。针对华尔街雷曼兄弟等金融机构危机给全球金融市场带来的严重惜贷影响，2008年10月，法国总统宣布设置信贷调解组织（MC），专门解决银行和企业间的争端，以防止信贷急剧萎缩而致企业资金链断裂，支持企业融资。这并非官方监管机构，而是一个中介组织，但能在市场上直接起到协调、配合监管的作用，类似于其行业协会。2009年7月，法国财长以总统的名义宣布延长这一机构的存续期间，并在7月27日出席信贷组织地位协议签字仪式上的讲话中说，信贷调解组织是法国与危机作斗争的战略中极重要的一个机构。这一做法正是西方市场经济自治理念的体现，中介组织承担了组织市场主体自治的角色。
第五,强化政府和监管机构的指导作用。要求并指导大型银行采取加强内控体系建设、进行风险压力测试、完善审核支付限额、限制金融机构高管资金发放、加强信贷管理等具体措施。由于法国在金融危机前就发生了兴业银行不良交易事件，危机中又发生了BNP未及时采取紧急措施更改远期交易指令、导致向华尔街已宣布破产保护的雷曼兄弟支付了巨额资金事件，银行监管机构再次提出了健全大型银行内控体系和完善审核支付限额的意见。为了防范银行体系在外来冲击下产生的巨大系统风险导致国家金融体系的崩溃，法国银行委员会也紧随美国之后，让法国的BNP等主要银行与欧洲其他大银行一起进行风险压力测试,并计划有针对性地采取提高风险准备金率等措施。针对巨大民怨和金融高管奖金发放制度对危机的可能推动作用，法国财长还对部分法国银行从2009年2季度开始、以留住人才为借口、逐步恢复对高管发放多年固定奖金的做法进行谴责，监管机构随之与银行约定：银行改采发放奖金与长期盈利能力挂钩，并引入特殊情况下的奖金追回条款；如果银行不遵守约定，就可能会被要求提高其资本金率。
第六,进一步加强对对冲基金、私人投资公司和信贷活动商业化的监管。对冲基金和私人投资公司在近些年的金融市场上不断兴风作浪，在亚洲金融危机中更是表现出巨大的影响力，如果不能得到有效跟踪和掌握，在其联手进行大的投机行为时可能会对一国甚至是多国的金融秩序产生严重冲击。此次金融危机中暴露出的大量对冲基金涌入大宗商品交易市场、疯狂炒高石油、矿产等材料价格的现象，也体现出对冲基金在放松监管下的损害力。可在传统的金融监管中，对对冲基金和私人投资公司的重视程度不够。更有甚者，对冲基金和私人投资公司在美国得到《投资公司法》等4部法律的监管豁免。法国的金融监管体系有着明显的传统监管的痕迹，虽然其金融监管机构AMF在2003年曾对基金规定了13项标准，其中还包括法国常见的组合式基金的最低投资标准等，但同样未能很好地重视对冲基金和私人投资公司在资本市场上的投机行为，并在2007年未采纳德国提出的加以更严厉监管的提议。在危机的警醒下，法国金融监管当局一方面开始严格执行此前规定的13项标准，另一方面提出应进一步明确将对冲基金、私人投资公司和其他相关金融市场主体纳入金融监管范畴的建议，要求对冲基金和私人投资公司必须向监管机构汇报，并要求通过加强披露来增加透明度。特别是在麦道夫金融欺诈案曝光后，AMF直接要求对其有风险敞口的基金在确定潜在损失前全部冻结基金交易。法国领导人还根据上述建议，与德国一起促成了欧盟金融监管改革的相关计划，并在G20峰会上与其他与会国达成共识。在此基础上，法国金融监管当局进一步考虑在法国的具体实施方案。此外，2009年4月，经济、工业与就业部部长以总理菲永的名义向议会提交了《消费信贷改革法草案》，其中提出，通过法令授权政府在18个月内，对证券、银行与保险服务和产品以及信贷活动的商业化，采取扩展和加强监控与惩罚的措施；还特别提及银行委员会加强对信贷活动商业化的监控。
第七,加强对信用评级机构的监管和跨国监管协调。此前，法国对于信用评级机构的监管，并没有达到将其与券商、银行等其他金融组织相提并论的程序，在准入、注册和信息披露等方面要求并不严格。此次华尔街信用评级机构对于风险提示的不良表现，警醒了各国金融监管机构。欧盟甚至认为标准普尔和穆迪氏投资服务公司等信用评级机构对金融危机负有部分责任。法国因此呼吁欧盟采取措施加强对信用评级机构的监管。2008年7月的欧盟财长会议上，轮值主席国法国负责其本国金融监管改革的经济、财政和就业部部长提出，应加强对信用评级机构的监管和跨国协调，获得一致同意。她还提出了包括严格执行注册登记制度、增大评级机构向监管机构提供准确信息（包括具体运用的模型）的义务等加强监管的具体措施，并在会后公开提出，标准普尔等信用评级公司在欧盟开展业务必须注册。2009年，欧盟成员国和欧洲议会代表对信用评级机构的监管达成同意，并在议会通过监管新规则，即各信用评级机构在欧盟范围内开展业务前，要统一注册登记，接受泛欧证券监管委员会的监管，并向其提供完整准确的信息。尽管相关协议具体内容的立法程序可能要在2010年才能完成，法国已决定以协议内容为参照，加强对信用评级机构的监管。
第八,加强对离岸金融中心的监管，大力推动全球金融监管体系的建构。法国是典型的高福利、高税收国家，由于高税收，外国投资人一般不大愿意到法国投资经营，法国本国的商事主体也想办法到离岸中心设立公司以逃避高税赋。其部分周边低税收国家和百慕大群岛、英属维尔京群岛等其他避税天堂纷纷建立起的离岸金融中心，对其构成巨大压力。因而法国以全球金融危机为借口，在各种场合强力推动对离岸金融中心的制裁和限制。2009年3月，法国财长联合德国财长提出，应强迫银行和保险机构在每年递交的监管文件中披露对避税天堂的使用情况，阐明相关交易的规模和性质，并希望G20集团成员终止与“不合作”的避税天堂国家和地区在金融领域的双边协议。尽管这一方案未被接受，法国总统萨科齐却在G20峰会上以退出会议为威胁，促成了避税天堂名单的出台。不过，法国自己尚未正式单独出台对离岸金融中心加强监管的方案。如前所述，法国的金融市场与欧美国家紧密相连，因而受到金融危机的影响巨大。因而，从受害者的角度出发，法国以挑战美国权威的姿态出现，反复提出要建立全球金融监管新体系的主张。当然，这一主张，也明显是受法国总统萨科齐一心想恢复法国在世界舞台上发言权的心理所支配。
第九,落实或配合欧盟采取的其他金融监管改革措施和计划。
（三）对法国金融监管改革的相关评价
对于法国金融监管改革的计划和前景，主导改革的财长、政府部门以及部分组织、媒体给予了积极评价，认为这是法国抗击金融危机、抵制金融风险、促进金融现代化发展以及支持经济复苏和现代化的必要和有力措施。但也有反对的声音，如在保险业界，四家保险公司（CTIP, FFSA, FNM 和 Gema）组织起来公开声明反对保险业和银行业的监管机构合并，提出那样有损行业自治并会导致更大的系统风险。在财长决定推动合并后，这四家公司又提出一个折中方案，希望在新监管机构下仍分设两个独立机构分别监管两个行业。不过，在法国保险业占据头把交椅的AXA公司则表示支持合并方案，并认为这样能有力地加强对银行和保险业务的监督。有媒体认为反对监管机构的合并是因为涉及到了行业特殊利益。
也有一些组织、专业研究人员和民众对改革措施和计划实施的实际效果持观望或谨慎态度。这首先是因为法国政府改革的民众支持度不容乐观。以大力改革为竞选口号获胜的萨科齐，在上台后力图推出医疗、教育和经济改革，但遭到越来越激烈的反对。在有着游行、罢工传统的法国，针对政府提出的上述各项改革措施，八大工会从去年开始相继组织了多次大罢工和游行，一些大学教职员工和大学生还开展了封校运动，并对社会大众进行反对政府提出的高校教育等相关改革的宣传。金融监管体系的改革，虽然直接涉及的群体范围并不广，但在部分群体持续反对政府实行相关社会和经济改革的背景下，部分反对金融监管改革的组织和人士却会利用对萨科齐政府及其改革措施的抵触情绪，增大金融监管体系改革的阻力。其次，相关改革可能受到法律制度的较大影响。在法国，重大改革要以相关立法（含修法）为基础，因为相关监管机构就是法律授权设立的，监管职能也是法律授予的。这就需要在改革前完成一个费时较长的立法程序，并需要参与立法的多数议员能有较为一致的认识才能通过。而在法国，对于传统的维护意识已经从文化领域向社会、经济、政治等方面广泛扩展，不少参与立法者并不愿意对传统的金融监管法律制度做出大修改；还有一些参与立法者持强烈的法国法更优越的理念，不希望对一些现行法律进行修改，特别是拒绝借鉴英美国家相关立法的变革。这样，实施改革前的立法环节就会体现出效率不高的情况。另外，法国的金融监管改革，还会涉及到与欧盟和主要发达国家的关系问题。一方面，法国极力想突出自己的主导作用，并在推动欧盟和全球金融监管体系改革中发出了强声，但法国自己的改革却并非政府能轻松主导的，这迫使政府在推出改革措施时可能避重就轻，寻找能较好地在国内推行又能在欧盟范围和G20峰会等场合开出改革清单的方案，或是采用从欧盟立法到法国落实的路线图，这就需要花费时间和精力达成一些主要国家之间的同意。另一方面，法国的改革还会受到欧盟相关制度和改革的影响。欧盟新近通过的改革计划中包括，由各国相应监管部门的代表组成三个监管局，分别负责欧盟范围内的银行、证券和保险业的监管协调。法国的证券业监管从2003年起有了统一的监管机构，在银行业和保险业领域建立相对统一的监管机构后，又出现了新的问题，即两个新的统一机构何时能根据其《经济现代化法》进一步统一的问题，以及过渡期内这两个机构和欧盟三个监管局之间的对应问题。还有，法国有着信奉自由社会和自由经济的思想传统与社会运行传统，民众和商事主体一向对严格的监管行为和理念持谨慎态度，即使以全球金融危机的严重危害和经济发展为借口，政府也较难在严格金融监管方面取得更多的支持和配合，加上法国人在西方社会中是最具变通性的，这样，即使改革措施进入具体实施阶段，其最终成效也难以准确预测。
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