在上世纪80年代的一个8月，当约翰·亨利在缅因州的阿卡迪亚国家公园里爬山远足的时候，他第一次听他的朋友博伊登?格雷谈论起通过买卖排污权来治理环境问题。格雷原本是烟草商的继承人，当时则是为里根政府工作的一名律师。亨利当时是华盛顿特区的一位企业家。可以说，减缓气候变化的政策框架在那次阿卡迪亚的卡迪拉克山远足中开始步入世界舞台。
总量限制成为政策，开始实施
人们现在管这一体系叫做“总量控制与交易”。但是当时的术语叫做“排放交易”，也有人将其称作“道德破产”，甚至有人将其称作“杀戮许可证”。当时，支持自由市场的共和党人和环境保护主义的“背叛者”们形成了一个特殊的联盟，这种新的政策体系对他们来说，代表着一种治理世界污染的全新方法，即按照人类本性工作而非抵制。
尽管面对强大的阻力，这些同盟还是在1990年将这一政策作为国家法律开始实施，用它来控制引起酸雨的电厂污染物。同时，联邦政府愿意放弃官僚作风，将监管交给市场。由此，排放交易成为绿色运动史上最成功的案例之一。国会目前正在考虑是否将这一政策扩大到控制引起气候变化的二氧化碳排放中，而这一行动将会影响到几乎每个美国人的生活。因此，现在有必要回顾一下当年这一彻底颠覆当时理念的政策想法是如何第一次变成实际行动，而又是哪些因素促使其成功的。
几乎是在同一时间，美国环保协会开始质疑他们自身治理污染的方法，这种方法在他们总结形成的非正式座右铭中体现的非常具体，即“起诉这些人”。在“指令控制”环境管理的头几年中，美国环保基金会（EDF）也注意到人类本性的一些基本元素，即人们都讨厌被命令做任何事情。因此，其中一些主张“破除旧习”的人们开始热衷于市场的解决方案：他们认为，通过给比较聪明的人们获取利润的机会，他们所能达成的成效将远远超出主张指令控制的官僚们所能提出的所有控制成效。
总量限制与交易的基本前提是，政府不用告诉污染者如何去治理，而只是对排放进行总量限制。每个企业在年初会有一定数量的排污许可，也就是所谓的排污权。然后由企业决定如何使用配额：他们可以限制生产，或者替换使用更清洁的能源，或者采购控制设备削减排放。如果企业没有用完所有的配额，他们还可以将不再需要的配额出售。此外，他们可能也需要在市场上购买额外的配额。随着每年总量限制的排放限制不断缩小，配额数量也越来越少，价格也就会越来越高。就像“抢座位”的游戏一样，排污者必须尽量使配额数量与实际排放数量一致。
要实现就需要强大的信念
要使这一切在现实中实现，需要强大的信念。而就在1988年乔治?布什成功获得总统竞选时，机会来临了。EDF的主席弗雷德?克虏伯致电布什的新白宫顾问博伊登?格雷并建议说，布什要想兑现他竞选时承诺要成为“环境总统”的诺言，最好的方式就是解决酸雨问题，而最好解决酸雨问题的方法就是采用排放交易这一新的政策工具。格雷非常赞赏市场手段，甚至在里根总统任期结束前，他就已经组织EDF人员进行立法起草的工作以便实现这一基于市场的环境政策。而在当时，最直接的目标就是打破酸雨控制的僵局。但是，在1988年那个酷热的夏季，全球变暖也第一次成为头版重要新闻。据克虏伯说，EDF、布什和白宫在当初都一致认为，排放交易最终将是解决全球变暖挑战的最好方法。
这是一个奇怪的组合。格雷是一位保守派的百万富翁，驾驶着一辆破旧的经过改装后燃烧甲醇的雪佛兰汽车。而EDF主要的战略家杜丹德以前是一位学者。克虏伯曾经将他形容为“要么是一个平淡无奇的疯子，要么将成为环境组织中最具实力最务实的幻想家”。但是，即使大部分人都反对他们，这两个人还是那么地投缘，紧密无间地一起工作。
与此同时，环保主义者也对此深怀疑虑。有人认为，排放交易是让污染者花钱进行污染，而不是治理污染。当时在EDF工作的一位律师乔?戈弗曼回忆说，当EDF主张说排放交易是一种更好的解决方案时，其他的环境支持者充满了不满的情绪。而一个名为“清洁空气联盟”的组织成员们，试图通过对克虏伯所说的“与共和党白宫政府进行对话并且支持这一‘邪恶’想法的双重罪行”，对EDF进行责难。
对排放交易究竟如何奏效的错误理解甚至延伸至白宫内部。就在EDF和美国环保局（EPA）的员工们已经为法案起草进行了一段时间的工作时，布什政府第一次在立法中提到了排放交易这四个字，而让EDF和EPA感到震惊的是，白宫竟然没有把总量限制写进立法文本中。法案没有对排放总量进行限制，而仅仅是对排放率进行了限制，而且只是对污染最严重的电厂进行限制。南希?科特说，当时真有种“胃口大跌的感觉”。她当时是EPA负责酸雨项目的官员。她说她忽然意识到，过去几个月，我们不过是在EDF和EPA之间相互说明白了而已。
EDF坚持认为，排放总量限制是保证交易能够良好运转的惟一途径。这样做不仅仅是为了环境质量，也是市场经济的基本要素。只有当总量限制的数量变得越来越小，配额才能变成一种稀缺商品，而不是政府印制的一张纸而已。EDF说，没有总量限制就没有交易。
白宫主管约翰?苏努努当时表现得十分激动。他认为，总量限制将使经济停滞。但是，白宫内部的辩论“非常快就结束了。我们还没来得及跟他们周旋”。布什总统不仅接受了“总量限制”，他还驳回了顾问们建议的每年减少800万吨酸雨排放的数字，而采用了环境保护主义者们支持的1000万吨减排数量。当时的EPA署长威廉姆?瑞利认为，布什这么做是想缓和与加拿大的摩擦。
就在对该政策的内部讨论快要结束时，突然出现了一个棘手的挑战。EPA以前关于排放交易的试点出了问题，他们将其建立在一个复杂的许可证和信用系统之上，并且这些许可证和信用要求频繁的政府管制介入。1989年春季，EPA一位名叫布莱恩?麦克莱茵职业决策者提议，让市场自主运行，去除所有的政府干预。而政府只需要对排放进行严格的监测，并在每一个电厂尾气排放处安放连续监测设施，然后就是保证执法和履约，即每年年末电厂排放的数量必须与上缴的配额数量一致。这样一来，整个系统将会变得简单而且具有前所未有的可信度。但是，它也将“极大地削弱管制者的管制力量”，EDF的乔?戈弗曼说，“麦克莱茵提出并支持这一理念的做法是极具英勇气概的。”之后，排放交易写入了1990年清洁空气法案之中，正式成为法律条文。
奇怪的是，商业团体是最后坚持抵制市场手段的利益相关团体。博伊登?格雷的登山伙伴约翰?亨利最终成为了排放配额的经纪商，他花了18个月来说服公用事业企业第一次购买配额。一开始这就像教堂舞会一样，另一位经纪商也在当时观察说：“男生在一边，女生在另一边。迟早会有人走到中间去。”但是，公用事业企业还是一直担心风险。最后，亨利给在白宫的格雷打了一次电话，询问是否有可能让一家联邦电力供应商田纳西河流域管理局先开始购买配额，以补偿其燃煤电厂的排放。1992年5月，田纳西河流域管理局进行了第一笔交易，以250美元/吨的价格购买了配额，之后市场开始启动。
人们消除了总量限制与交易是否能减少酸雨的疑虑
直到1995年，人们对总量限制与交易是否能减少酸雨还持有疑虑。而从1995年开始，法律正式授权开始实施总量限制。那一年，全国范围的酸雨气体排放量减少了300万吨，远远超出法律要求的总量限制要求。那一年，“总量限制与交易”这个词第一次正式出现。正如麻省理工学院的一位分析家指出的，总量限制与交易很快“从政策决策者们的一个弃婴变成每个人解决污染问题时乐于称道的明星”。
在1990年清洁空气法案签署后的近20年里，总量限制与交易一直让污染者来自行寻找最低成本的酸雨气体减排方式。按照《环境管理期刊》的一项最新研究显示，这部法律带给公用事业企业每年的控制成本是30亿美元，而不是之前预计的250亿美元；而通过减少一半的酸雨气体排放，这部法律每年也带来预测为1220亿美元的收益，这其中包括避免因酸雨带来的死亡与疾病的健康收益，更加健全的湖泊和森林生态，以及东部沿海地带可视度的改善。
（森林译 美国环境协会供稿）
