| 来源： |
第一财经日报 |
发布时间： |
2009年03月17日 07:58 |
作者： |
杨柏国 |
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随着G20峰会将于下个月在伦敦召开，金融监管体制再次成为舆论的热点。但值得注意的是，此前的报道过多聚焦于金融市场全球化、金融产品融合化这个危机的背景，却忽视了金融监管体制有赖于一国的政治体制、经济发展水平和此前监管路径依赖的客观现实；分析了不同金融监管模式的可能优劣，却忽视了金融监管的基本目标。
“规范”先于“发展”
“先发展，还是先规范？”这个选择题曾困扰我国证券市场监管机构数年，而且还曾引发过不小的争论。但这并不是一个“具有中国特色”的问题，包括美国在内的多个国家金融监管机构也曾面临同样的选择题。
这个选择题的背后反映出的是――金融监管的基本目标“应该是什么”？从近些年来的实际情况来看，“发展”成为包括西方发达国家在内的多个国家金融监管机构的答案，而且被进一步解读为――通过金融监管体制的设计来“做大”金融市场。
但“做大”并不是金融监管“应该的目标”。“做大”的目标会驱使各国在金融监管方面相互竞争，从而竞相降低监管要求，造成监管套利，并埋下金融危机的种子。同样，一国如有多个金融监管机构，也可能因为“做大”的目标导向而失去监管协同。
金融监管的根本目标应该来自金融业的脆弱性及其事关民众和国家福祉的属性。首先，金融业的脆弱性要求监管的首要目标是金融市场的稳定性。其次，对无数金融产品消费者合法权益的保护是金融监管的直接目标。
美国财政部去年3月针对此次危机反思而发布的《现代化金融监管架构蓝图》中，则把未来金融监管的目标界定为：“市场稳定性监管――解决可能影响实体经济的总体金融市场稳定状况的问题；审慎金融监管――解决由于政府担保所导致的市场纪律受限的问题；以及商业行为监管（与消费者保护相关）――解决商业行为标准的问题。”
美国“偷师”澳大利亚
当下流行的金融监管模式有四种：以机构为基础的功能性监管，以业务活动为基础的功能性监管，单一机构的统一监管（或称伞形监管）及以目标为基础的监管。
以机构为基础的功能性监管是美国的现状。《金融服务现代化法案》在允许金融机构拥有广泛附属机构的同时，保留了多个监管部门按照“功能性”分类原则，广泛地负责监管银行、保险、证券和期货等金融机构。此外，该法也确立了美联储作为综合性金融机构的伞形监管部门的地位。
但随着金融机构和市场的不断演进，这一监管制度在两个重要方面表现出不足：首先，没有任何一个监管机构拥有监管系统性风险所需的全部信息和权力，从而无法在整个金融体系中采取协调性行动；其次，面对金融机构及其产品融合度日益加深的情况，监管机构之间往往会出现管辖权的争议。
在单一机构的统一监管模式下，一个机构将监管所有金融机构，英国的金融服务局（FSA）是这种模式的成功范例。统一监管不仅有助于提高效率，并使得各类金融产品和机构之间的总体监管方法更加统一，而且对金融市场总体风险的评价也更加明了。此外，统一监管避免了多个监管部门重叠管辖的问题。但是，统一监管也存在潜在问题。首先，将多个监管职能交给一个机构，可能会导致对关键监管职责的专注程度有所减弱。其次，也是更为主要的，统一监管的前提是“剥夺”央行对金融机构的监管职责，但央行对金融市场稳定性的职责却是不可替代的，因此二者之间如何协调就可能成为难题。
以目标为基础的监管模式是指关键目标将支配监管职能。目前，澳大利亚和荷兰采取的“双峰”监管模式即是如此：一个金融监管机构负责相关金融机构的审慎监管，另外一个截然不同的独立机构来负责商业行为和消费者保护问题。目标监管的主要优势是专注于主要类型的市场失灵，以及在发生自然协同效应的领域对监管职责进行合并。但是，如何保证专注于不同目标的监管部门之间进行有效沟通，成为目标监管架构的关键问题。
一个有趣的现象是：美国正在向澳大利亚、荷兰学习，在《现代化金融监管架构蓝图》中有这样一句话：“以目标为基础的最优监管架构在一定程度上与澳大利亚采用的模式相似。”
告别唯“美”主义
金融监管虽然是一个颇具全球化意味的名词，但其在实际构建、演进过程中却一直被深深打上了一国国情的烙印。譬如，美国此次危机中暴露出的“双重多头监管体制下的缝隙”问题，很重要的一个原因是来自于美国的联邦体制。此次危机发生后，联邦意欲在金融监管领域加强联邦的权威，但这难免会引起一些州的抵触情绪。
有一种误解必须消除，即“最先进的金融监管体制就是最好的”。就金融监管体制而言，并无一个科学的优劣评判标准，因此先进与落后本就是一个伪命题。此次危机爆发前，因为美国是全球金融市场的领军者，使得不少人也想当然地认为美国的金融监管体制就是最先进的。其实，美国的金融监管体制是美国政治体制和高度市场化的金融体系共同作用下的产物，这两个前提在其他国家是不同的。
因此，找到与本国政治体制和金融市场发展水平相匹配的监管体制才是最重要的。就我国的金融监管而言，首先是要告别唯“美”主义，把目光投向更多的国家；其次，遵循金融监管基本目标，而不是一味追求“做大”市场容量；再次，构建金融监管体制时，一要保证对金融机构和金融产品的全覆盖，二要有一个能获知各金融领域监管信息并对金融市场作出总体评价的机构或机制。
金融危机正在经历反复并时有回暖的迹象，以致有人认为对金融监管体制的反思正在走向另一个极端――过度管制，并以可能会抑制金融市场的正常竞争和活力为由，主张适可而止。因此，重温美国金融史学家约翰?布鲁克对1929~1933年股市大崩溃的一段描绘，或许显得别有一番意味：“如此缓慢以至于人们在经历了一段时间后还没有意识到它已经发生，等人们意识到经历萧条并以为它已经过去了的时候，实际上这种萧条才刚刚开始。”
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