| 来源： |
中国经济导报 |
发布时间： |
2008年04月21日 14:25 |
作者： |
王寅 |
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美国财政部长保尔森近日推出了题为《金融监管蓝图》的美国金融监管体系整改方案，提出了短期、中期和长期的建议，力图对美国２０世纪３０年代“大萧条”以来的金融监管体系作出重要调整。一些经济学家认为，美国次贷危机的深层次原因是金融监管没有跟上金融创新步伐所导致的信用缺失和监管缺失，金融部门的改革因此也成了美国的必然选择。
尽管这项改革计划尚待美国国会批准通过，议案何时能生效难以预料，但由于这项金融监管体制改革计划触及银行业多方面改革，引发了美国金融界和地方政府多方争议，监管层内部也出现分歧，证券交易委员会对此表示赞同，商品期货交易委员会则反对。
这个金融监管体制改革计划要点包括：一是扩大美国联邦储备委员会的监管权限，使其成为“市场稳定监管者”。美联储除监管商业银行外，还将有权监管投资银行、对冲基金等其他可能给金融体系造成风险的商业机构。二是新建监管机构“金融审慎管理局”，整合银行监管权。目前美国日常银行监管事务由５个联邦机构负责，日后由这个新机构统一负责。三是新建监管机构“商业行为监管局”，负责规范商业活动和保护消费者利益。四是新建联邦委员会“抵押贷款创设委员会”，负责制定统一的抵押贷款经纪人执照发放标准，以改变目前许多此类经纪人脱离联邦监管的现状。五是新建“全国保险管理局”，逐步开始由联邦政府负责监管保险业。鉴于目前美国保险业监管权分散于各州政府，联邦政府计划在财政部内部设立这个全国范围的保险业监管机构以改变这种现状。六是扩大“总统金融市场工作小组”权限，由管理金融市场扩展到整个金融部门。七是裁撤财政部下属储蓄管理局，其管理储蓄机构职能由财政部货币监理署履行。
美国金融监管落伍
随着全球金融产品的不断创新与发展，特别是近几十年来金融衍生品的爆发式增长，金融行业之间不断融合，对金融混业经营实行混业监管也已逐渐成为大势所趋。在３０年代大危机之后到１９９９年之前的６０年间，美国金融业实行的是《格拉斯·斯蒂格尔法》，在这一方案下，美国监管体制秉承分业经营、分业管理的模式。随着１９９９年《金融服务现代化方案》的通过，美国出现了混业经营潮流。然而，在混业经营的大背景下，美国依旧延续着分业管理，造成了监管的错位与滞后。
一直以来，美国金融监管体制是多头监管、监管重复和监管空白同时并存。就银行业来说，当前有多个部门负责银行业的监管。美联储负责对联邦注册银行和跨州银行的监管，受监管的银行必须是会员银行。如果是联邦注册银行或者跨州银行，但不是美联储的会员银行，则由美国货币监理署（ＯＣＣ）监管。在州一级注册的银行受各州银行监管局监管。美国联邦存款保险公司虽然不直接监管银行，但是也有义务和权力对银行资产负债进行管理，对风险管理进行监控。另一方面，控制着庞大资金的对冲基金、私募股权投资基金等却处于监管的真空区。这些基金是国际资本跨境流动的主要形式，也是投资结构性产品的主力。并且，监管部门掌握的信息滞后于金融机构，当采取政策干预时，政策都被市场参与者所了解、预期，达不到预期效果。
美联储为何扩权
美国将对金融监管体制进行大规模改革，引起了全球经济界的广泛关注。业界普遍认为美国的这项改革是针对次贷危机的，经济学家指出，次贷危机爆发的一个重要原因是落后的监管体制无法跟上金融创新步伐。当然，也有人对这项改革是否能解次贷死结持怀疑态度。其实，次贷危机只是这次美国金融监管体制改革的导火索，建立新形势下的美国金融监管体制具有更深远的意义。
保尔森提出的金融大部制改革提案主要包括两个方面内容：一是美联储将拥有比现在大得多的权力来监管金融市场；二是合并政府一些现有的金融监管部门，其中将美国证券交易委员会（ＳＥＣ）和美国商品期货交易委员会（ＣＦＴＣ）进行合并。其中最大亮点在于，力挺美联储统领金融监管体系，以维护整个金融系统的稳定。传统上美联储只在监管商业银行方面拥有特权，而这份提案建议，美联储的监管范围应由商业银行扩至投行、对冲基金及私募基金，甚至有权检查上述金融机构的内部账目。也就是说，凡与市场稳定有关的事情，美联储均有权过问。
保尔森认为，美国目前针对银行及非银行金融机构的一些重叠甚至相互冲突的监管规定存在的种种弊端，需要一个机构出来平衡调节各监管机构的功能和纷争，将对证券、银行、保险业务的独立监管有效协调起来，美联储恰好就是担当这个角色的候选机构之一。根据这个方案，作为市场稳定监管者，美联储必须为金融市场稳定性的大环境负责。美联储仍然需要通过执行货币政策、向金融系统提供流动性这些传统途径来发挥稳定市场的角色。同时，为了重塑美联储的监管职责，美联储还在金融机构信息收集、披露信息、与其他监管部门合作参与规则制定、必要时采取联合行动等方面拥有特定权力。
金融界“全能政府”未必可行
如果此项计划得以实施，美联储的监管权力将大大增强，相应的，金融创新的监管空白将受到有效压缩。但尽管这一方案契合现实金融格局和美联储的独特地位，但却未必是一个理想的方案。次贷危机暴露出了美国金融监管体制中积聚已久的弊端，改革势在必行；然而，就如何整合监管职能而言，问题并不像提案所描述的那么明朗。
从金融市场的微观主体来说，由金融衍生品危机引起的其他金融方面的危机是连续性的，从现在次贷危机的发展趋势来看，次贷危机又在通过打包方式扩散到世界其他地区，所以美国政府现在的金融改革是否真正及时，关键还得看改革的力度，能不能从源头遏制次贷危机的进一步扩散。同时，美联储的“扩权”动机首先来自于它的“货币救济”行为，美联储对危急金融机构注入流动性，自然要求取得对这些机构的监管权来保证这种“救济行为”的有效性，这也是权责关系的统一，不过这种“统一”带来的是美联储对权力的重塑与堆积。
另一方面，虽然此次美国金融部门的改革可能有助于次贷危机向好的方向发展，但对以后的危机并非能够完全预防。纵观近几十年美国预防危机的经验，美国政府不会事先对经济进行干预，只有到事情发生以后，政府才能出台措施。这也是美国这种高度自由市场经济国家的性质所决定的。美国“金融大部制”改革的核心是为美联储“扩权”，而扩权的潜在含义是希望美联储能事先预测并将危机制止在萌芽状态，这实质上是一种对于金融界“全能政府”的幻想。
更有人担心，美联储的权力空前“膨胀”，有可能形成更加庞大的官僚机构，效率将得不到改进.
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