本报记者 王尔德 北京报道

　　近日，水利部印发了《水利部关于开展水权试点工作的通知》，提出在宁夏、江西、湖北、内蒙古、河南、甘肃和广东7个省区启动水权试点。

　　“水权制度是落实最严格水资源管理制度的重要市场手段，是促进水资源节约和保护的重要激励机制。” 水利部水资源司管理处处长齐兵强对21世纪经济报道记者分析，水权试点的内容主要包括水资源使用权确权登记、水权交易流转和水权制度建设三方面。

　　齐兵强认为，在用水总量控制的前提下，通过水资源使用权确权登记，依法赋予取用水户对水资源使用和收益的权利；通过水权交易，推动水资源配置依据市场规则、市场价格和市场竞争，实现水资源使用效益最大化和效率最优化。

　　齐兵强介绍，目前水权水市场建设总体上还处于探索阶段，面临着不少困难和问题。未来各地水权交易形式的确定，应当因地制宜，结合实际需求探索采取适宜的水权交易流转方式。

　　将水资源使用、收益的权利落实到取用水户

　　《21世纪》：最严格水资源管理制度提出的三条红线与水权管理制度是什么关系？

　　齐兵强：最严格水资源管理制度“三条红线”是建立水权制度的基础和前提。通过实施“三条红线”管理，特别是建立省、市、县三级行政区域的用水总量控制指标体系，加快开展重要江河水量分配，确定区域取用水总量和权益，为水资源使用权确权登记以及水权交易提供基础。对于已达到甚至超过用水总量控制指标的地区，新增用水需求可通过水权交易来实现，这是推动水权制度建设的强大动力。

　　另一方面，水权制度是落实最严格水资源管理制度的重要市场手段，是促进水资源节约和保护的重要激励机制。在用水总量控制的前提下，通过水资源使用权确权登记，依法赋予取用水户对水资源使用和收益的权利；通过水权交易，推动水资源配置依据市场规则、市场价格和市场竞争，实现水资源使用效益最大化和效率最优化；通过加强用途管制和市场监管，保证生态、农业等用水不被挤占，保障取用水户的合法权益；通过市场手段，由“要我节水”变成“我要节水”，建立促进水资源节约和保护的激励机制，从而实现水资源更合理的配置、更高效的利用、更有效的保护。

　　《21世纪》：水权试点的第一项内容为水资源使用权确权登记。实际上，不少地方在水资源使用权登记方面已经做了很多年的探索，目前水资源使用权登记与之前推行的取水许可证之间是什么关系？水资源使用权登记的改革目标是什么？

　　齐兵强：我国《水法》规定“水资源属于国家所有”，“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权”。

　　开展水资源使用确权登记，尚需进一步完善取水许可制度，对已经纳入取水许可管理的，要强化计划用水和定额管理，科学核定许可水量，确认取用水户使用权；对许可过期和无证取水的，要按要求和程序重新申办登记；按照《水法》和《取水许可和水资源费征收管理条例》，对农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水，不需办理取水许可证的，可结合小型水利工程产权制度改革，在开展调查统计的基础上，科学制定方案，逐步实现确权发证。

　　水资源使用权登记的改革目标是将水资源使用、收益的权利落实到取用水户，为逐步建立归属清晰、权责明确、监管有效、流转顺畅的国家水权制度体系奠定基础。

　　水权交易面临的五大困难

　　《21世纪》：试点的第二项内容为水权交易流转，那么您认为水权交易流转需要哪些基础性条件？目前哪些已经具备，哪些还有待建立？

　　齐兵强：推动水权交易流转的规范有序，必须具备以下基础性条件：一是有明晰的初始水权。明晰初始水权是开展水权交易的前提，根据我国法律法规和水资源管理实际，主要是明晰取用水户的取水权和农村集体经济组织水的使用权。二是有相应的水权交易平台。三是有相对规范化的水权交易规则体系。四是有计量、监测等技术支撑手段。五是有较为完善的用途管制制度和水市场监管制度等。

　　目前水权水市场建设总体上还处于探索阶段，面临着不少困难和问题。一是法律上不甚清晰。《宪法》、《水法》和《物权法》等法律虽然明确了水资源所有权和取水权，但对水资源占有、使用、收益、处置等权利缺乏具体规定。有关法律法规仅对取水权转让作出原则规定，且限定于节约的水资源。对于跨行政区域的水权或者水量交易，法律上还没有通用的规定。水权交易的主体、范围、价格、期限等要素尚未明确。二是初始水权尚未明确。覆盖省、市、县三级的用水总量控制指标体系尚未全面建立，主要跨省江河水量分配尚未完成，仍有近40%的取水量没有办理许可证。一些丰水地区考虑到经济布局和产业结构调整需要，不愿过早将水资源使用权固定到取用水户，对确权登记缺乏积极性。三是水权交易平台建设滞后。四是水权保护和监管制度、用途管制制度等尚需健全。五是水资源监控能力不足。取用水计量安装率普遍偏低，水量水质监测设施建设滞后，水权交易和监管缺乏基础支撑。

　　《21世纪》：水权交易有区域间、流域间、流域上下游、行业间、用户间等，不同形式的水权交易的试点目标是什么？未来以哪种交易形式为主？

　　齐兵强：不同形式的水权交易目标是一致的，都是为了更好地发挥市场机制作用，激励用水户节约用水，促进水权合理流转，提高水资源利用效率和效益。

　　未来各地水权交易形式的确定，应当因地制宜，结合实际需求探索采取适宜的水权交易流转方式。对已经完成确权登记的取用水户，可依法有偿转让其节约的水资源；南水北调受水区省市之间，可按照《南水北调工程供用水管理条例》，对年度水量调度计划分配的水量进行转让。在建立用水总量控制体系的地方，可探索总量控制下的区域间水量交易。

　　处理好注重效率与保障公平的关系

　　《21世纪》：在水权交易试点的过程中，如何处理好效率与公平的关系，确定不同性质的水资源用户尤其是农民等弱势群体的合法权益，杜绝出现以水权交易之名套取用水指标，或者工业用水变相挤占农业、生态用水的现象？

　　齐兵强：水权交易要处理好注重效率与保障公平的关系。2000年以来我们在探索实践水权流转中将处理好效率与保障公平关系作为工作重点内容，以宁蒙水权流转为例，通过企业投资农业节水，将节约的水量流转用于工业，支撑了经济社会发展，农业用水效率大幅度提高，农民用水的权益也得到了保障。

　　在下步的试点工作中，既要鼓励通过水权交易，推动水资源依据市场规则、市场价格和市场竞争，实现水资源优化配置，提高用水效率与效益；又要切实加强用途管制和水市场监管，保障公益性用水需求和取用水户的合法权益。要建立严格的水资源用途管制制度，在对水资源使用权进行确认的同时，应明确水资源使用用途和利用方式，按照不同用水类型，严格水资源开发利用和水权交易用途管制，严格落实水资源综合规划和水功能区划，保障好基本用水权利，特别是农业、生态和居民生活等公益性用水需求。

　　《21世纪》：此前，一共有多少地方申报试点？7个试点的确定依据了什么原则？

　　齐兵强：经调研并与相关省区充分沟通，我部决定在工作基础好、代表性强、地方积极性高的7个省区开展不同类型的水权试点工作。试点地区的选择主要考虑以下因素：一是考虑代表性，综合考虑东、中、西部，南方和北方，缺水和丰水等不同地域和水资源条件的代表性等；二是考虑地方积极性，优先选择地方政府高度重视、试点工作积极性高的地区；三是考虑工作基础，选择水资源管理工作基础较为扎实，具有较好的工程设施和监测计量手段的地区；四是考虑试点工作量，试点数量不宜过多，试点内容各有侧重，有利于达到试点目的，起到示范效果。

　　逐步建立国家、流域、区域层面的水权交易平台

　　《21世纪》：水利部将为试点提供哪些配套支持政策？

　　齐兵强：为推动试点工作开展，水利部将负责组织开展水权试点工作，具体工作由水资源司、政法司牵头负责，各有关司局及相关流域机构协助开展工作，发展研究中心作为试点工作技术支撑单位。水利部将对试点工作进行指导，并在总结试点经验基础上积极稳妥地推进水权制度建设。

　　《21世纪》：全国性水权交易市场有无时间表？

　　齐兵强：开展水权水市场建设，需要积极培育水市场，逐步建立国家、流域、区域层面的水权交易平台。目前内蒙古已经成立了内蒙古自治区水权收储转让中心有限公司。河南、广东等省份也在积极策划建立水权交易平台，推动水权交易。水利部开展水权试点工作目标是力争通过2-3年的时间，在水资源使用权确权登记、水权交易流转、相关制度建设等方面率先取得突破，为全国层面推进水权制度建设提供经验借鉴和示范，摸索规律、积累经验、逐步推开。（编辑 王世玲）