国务院法制办日前就《城镇住房保障条例 （征求意见稿）》（下称《意见稿》）公开征求意见，其中提出，城镇住房保障范围为城镇家庭和在城镇稳定就业的外来务工人员。这意味着，符合条件的常住人口将破除户籍限制纳入保障房保障范围，这无疑是在户籍分割大格局下，公共服务提供取得的一次突破。

　　保障房作为住宅用房的一种类型，在我国早已存在，且一直以来都固守于特定类别中。比如，长期专门针对中低收入家庭建设的具有社会保障性质的特殊住房包括：廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房和限价商品住房。顾名思义，这种类型的住房有别于完全由市场形成价格的商品房，有着天然的保障属性。

　　然而，兼具天然保障属性的保障房在实际分配及使用过程中，也同样面临着种种不公现象。其根源，正是我国普遍遵循的户籍分割背景下的公共服务提供，毋庸讳言，绑定于户籍之上的公共服务提供，已经和城镇化的快速推进和流动人口规模的日益膨胀形成了强烈冲突。

　　《意见稿》则打破户籍分割，将本地户籍和外来人口统一列为 “符合条件的常住人口”。在概念上，《意见稿》提出，城镇住房保障，是指通过配租、配售保障性住房或者发放租赁补贴等方式，为住房困难且收入、财产等符合规定条件的城镇家庭和在城镇稳定就业的外来务工人员提供支持和帮助，满足其基本住房需求。

　　不难发现，在《意见稿》中，配租、配售被并列于保障性住房之前，这也意味着，原本只租不售的公租房的历史也将由此发生改变。早在2012年，我国住房保障政策就逐步发生转向，即由原本囊括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房和限价商品住房等多类的保障房体系，逐步向“重点发展公共租赁住房”转变，而曾经承担过保障职能的经适房、限价房等正逐渐退出历史舞台。

　　但是，公共租赁住房具有的“只租不售”属性难免让国人普遍具有的 “拥有产权住房”的心理难获满足。尽管官方一直强调，公共租赁住房属于过渡性住房，有着严格的准入、退出机制，但这显然难以吸引更多急需保障性住房的居民家庭的入住愿望。据相关统计显示，2012年，我国多地保障房闲置现象较为普遍，比如山东、云南、海南分别闲置1．29万套、2．3万套和9000多套。

　　众所周知，保障性住房多由政府牵头投入，巨大公共投入并未带来保障效应的发挥，其背后，无非意味着大规模政府投入付诸流水，也让原本就利润微薄、回收资金缓慢的保障房建设陷入了亏损的尴尬境地。

　　基于此，本次《意见稿》明确了争论已久的保障性住房“租转售”问题。在买卖方面，《意见稿》指出，承购人购买保障性住房未满5年的，不得转让保障性住房；确需转让的，由直辖市、市、县人民政府按照原购房价格并考虑折旧和物价水平等因素予以回购。承购人购买保障性住房已满5年的，可以转让保障性住房，并按照配售合同约定的产权份额向直辖市、市、县人民政府补缴相应价款，直辖市、市、县人民政府在同等条件下享有优先购买的权利；承购人也可以按照配售合同约定的产权份额补缴相应价款，取得完全产权。但是，直辖市、市、县人民政府规定不得转让或者不得补缴相应价款取得完全产权的除外。

　　在记者看来，《意见稿》已经针对保障房建设在现实使用中遇到的问题做出了有针对性的改变和完善，其中，在打破户籍分割覆盖常住人口保障房政策框架下，将只租不售的保障房性质微调成可租可售，既顺应了民众的购房心理，又兼具了保障的天然属性。

　　然而，无论是打破户籍分割实现常住人口全覆盖，还是可租可售的转变都将为保障房建设带来新的挑战。

　　其一，将外来务工人员和本地户籍家庭居民共同纳入保障房保障范畴，无疑将带来更为巨大的保障房入住需求。对于政府而言，势必将继续加大投入力度，支持保障房建设；而对于房地产商而言，未来持续增长的保障房需求，定将释放巨大的市场空间，积极投身保障房建设或将成为未来房地产市场的新动向。

　　其二，公共租赁住房由只租向可售的转变，同样将带来对后期监管的挑战。要想确保早前经适房、限价房在配售过程中，曾出现的众多钻漏洞获利的投机者无缝可循，就必须在公租房的配租、配售过程中实现可被全社会监督的无缝监管，唯有如此，才能切实保证刚刚迈过户籍门槛的保障房，在彰显公平的同时确保其属性名副其实。