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建立城乡统一建设用地市场目标模式探析
来源:经济 发布时间:2013年12月12日 15:49 作者:

  党的十八届三中全会标志着我国改革开放的第三波征程全面启动。第三波改革是全面综合系统的改革,其重点仍然是经济体制改革,而农村土地制度改革则是重中之重。农村土地制度改革将为中国经济发展奉献出巨大的改革红利,是中国经济改革的最后一道大餐。

  建立城乡统一建设用地市场的难点

  统一土地市场要求共同的土地产权制度基础。我国农村土地,包括建设用地在合规的意义上说,从来就没有真正的进入流通市场。因为我国农村土地名义产权制度否定了农村土地入市的可能性。

  我国农村土地产权制度存在着名义制度与实际制度的重大差异。

  名义上我国农村土地属集体所有制,宪法规定:农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。同时我国农村土地实行农民家庭承包经营制,农民拥有承包土地的使用权、收益权和部分处分权。而土地入市流转是以完全的处分权为基础的,因此我国农民无权把他们实际使用的土地拿到市场买卖。退一步说,假定农民拥有土地的完全的处分权,土地入市仍然会遇到重大的制度障碍,即土地的最终的、法律上的所有者是农民集体,土地转让收入的大部分应该归属于农民集体,但是在大多数情况下,作为经济主体的农民集体在我国已不复存在,结果是,或者土地转让收入完全归于农民个人,这就促使转让土地的产权性质由集体公有转变为个人私有;或者土地转让收入在农民集体(乡、村、组)范围内分配,最终量化到了个人,这也同样会促成转让土地的产权性质由集体公有转变为个人私有。因此在我国农村土地名义产权制度的基础上,土地入市将倒逼公有土地转变为私有土地。

  实际上我国农村土地的最终支配权(处分权)和主要收益权属于国家(各级政府),农民拥有的是土地使用权及与土地使用权相关的收益权。因此,我国农村土地产权制度事实上是由国家终极所有权和农民经济所有权两个层次构成的,集体组织在绝大多数情况下只是国家把土地发包给农民家庭等经济行为的执行机构。

  农地在法律上、名义上属于农民集体所有,因此国家尽管是农村土地的最终所有者,但却没有法律地位,国家履行最终所有者职能不得不通过“征收、征用”等行政“执法”的方式来实现。“征收、征用”事实上已成为我国农村土地进入一级市场的基本形式。另一方面,农民仅仅只是土地的使用者,他们无权在土地市场上转让他们实际占有的土地。因此我国农村土地进入土地一级市场的过程是在所有权主体缺位的情况下实现的,加上对国家和农民土地所有权地位的双重误解,农村土地转让的收益分配陷入了无规则、不规范的境况,政府获得土地权益遭到非难,农民则为土地补偿金太少而鸣冤叫屈。

  我国事实上的农村土地产权制度是与我国现阶段国情相适应的、符合我国经济社会发展需要的土地制度形式。我们应当在观念上对其确认,在内容上对其优化。以实际上的农村土地产权制度为基础,可以有效推进我国农村建设用地入市,从而建立最优的城乡统一建设用地市场。

  目标模式

  建立城乡统一建设用地市场的关键在于农村建设用地产权基础的确认。从操作层面上看重点在于确立农村土地市场转让的转出方主体。困难不在于不能确定出让主体(土地的使用者农民),而在于农村土地的初级转让如何建立在国家终极所有权和农民经济所有权双重产权结构的基础上,即如何保证国家的土地权益。一旦问题得到解决,建立城乡统一建设用地市场的目标模式就会变得十分简单。

  首先我们应当在事实上确认农村土地包括建设用地的终极所有者是国家,农民、农户、农民集体是农村土地的经济上的所有者。在此框架下,我们可以提出与城市建设用地市场接轨的、合理可行的农村建设用地市场设立方案。

  第一,农村建设用地的实际占有者和使用者农民是土地转出方主体,他们在土地一级市场与购买者直接交易。土地交易价格水平由市场供求关系决定。第二,农村建设用地在一级市场的出让收入完全归属出让主体。第三,国家对在一级市场出让的农村建设用地收入征收财产权税,税率可考虑定在农民获得收入的60%到80%之间。第四,农村建设用地初次入市税收收入在尊重现行土地收入财政归属现状的基础上,由地方财政与中央财政分享。

  从一个较长的时间看,我国农村土地制度的深入改革还需要在一些重要观点和步骤上实现突破。

  第一,实行农村土地集体产权制度改革,首先要对扭曲的制度安排进行合理化修复,即明确国家的法律所有权地位和农民的经济所有权地位。农村土地的这种双重产权结构,赋予了集体所有制明确而全新的内涵。“集体”不再是一个村这样的规模,而是社会(国家)与农民家庭的统一,在这个意义上我们可以继续使用集体所有制概念,但这只是国家所有制的一种特殊实现形式。

  第二,农村土地国有制与城市土地国有制的制度差别在于经济所有权的实现方式和程度。对城市土地,国家以交易的方式转让一定年限的有限使用权,即经济所有权。对农村土地,国家以无偿的方式转让一定年限的有限使用权,即经济所有权。土地转让都规定了用地的性质,因而土地的级差收入或经济所有权的实现程度是不同的,这是国家土地转让定价和土地收入分配的的重要依据。

  第三,我国农村土地集体所有制改革的几个重要环节:确立国家(社会、大集体)对农村土地的法律所有者地位;废除小集体所有概念及其集体土地所有权证;直接向农户发放土地产权证,土地产权证规定土地转让年限、用地限制和各项产权权能等。

  重要意义

  统一城乡建设用地市场是农村土地制度改革迈出实质性的一大步,具有深远的历史意义和重大的现实意义。允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价作为改革的一项重大举措,对于规范中国经济发展秩序、创造中国经济发展新引擎都将产生重要作用。

  农村建设用地入市意味着城市周边土地供应的大量增加,这将强力促使房地产产业的供求平衡和价格平抑,从而有利于房地产产业健康发展和有效扩大商品房消费乃至社会总需求水平。

  农村建设用地入市不仅有利于农村主要生产要素土地按市场规律合理流转、配置,推动土地经营的城乡一体化,而且在农村土地城市化、城乡经济一体化的进程中,也有利于政府土地经营行为的规范化,有利于土地城镇化产生的增值收益的合理分配,有利于从制度层面上维护农民和国家双重土地权益,从而大大增强土地利益对经济发展激励的正能量。

  农村建设用地入市对于我国工业化和城市化进程,对于农村农业农民的发展,在降低成

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