除了政府资助开发商建造可承担性住房外，伯克利以及美国很多其他城市还有一种普遍做法，即实行包容性区划法令，引导甚至强制开发商将所开发商品房的一部分拿出来，给穷人做可承担性住房。
■美国城市如何解决保障房问题（12）
■马秀莲
　　如何才能让开发商给穷人建房？除了政府资助开发商建造可承担性住房 （相当于我们的保障房）外，伯克利以及美国很多其他城市还有一种普遍做法，即实行包容性区划（Inclusionaryzoning）法令，引导甚至强制开发商将所开发商品房的一部分（如伯克利是20％）拿出来，给穷人做可承担性住房。
　　这样的包容性区划，如果放到国内，肯定会被指责为行政干预，但偏偏在市场经济成熟、且土地私有的美国被广泛采用。是他们的开发商身上流着更加 “道德的血液”？还是因为它们秉持不同的理念原则？
穷人的公平份额
　　美国的包容性区划来源于“公平份额”这样一种理念。这个自由市场国家，也曾经像我们现在一样，充满了赤裸裸的经济歧视——开发商只想为有钱人盖房，城市只希望汇聚富人。但是，到了20世纪70年代，这一经济歧视遭遇了它公平的边界：要求给穷人一个“公平份额”。
　　1975年，新泽西州一个叫月桂山（MountLaurel）的小镇被告上了法庭。理由是该市镇带有排斥性的区划法令，使中低收入群体无法在该镇获得住房。当时美国正在郊区化，排斥性区划法令非常普遍，或为保持市镇特色，或为维护中产阶级者利益（因为如果穷人大量涌入，教育开支增加，政府就得加征房产税）。如按照月桂山镇的区划法令，除了独栋别墅外，其他形式住房（联排别墅、移动性住房甚至公寓）一概建不了。这样就有效地将穷人挡在了外边。
　　月桂山判案最后萌生了美国住房史上最重要的理念之一：“公平份额”原则。一个市镇必须为所有的收入群体提供住房，并通过它的土地使用规划创造一系列合适的住房选择——而为特殊群体利益或者税收的目的进行区划，是违反宪法的。后来在此案的上诉判决中，法院进一步要求地方政府对“公平份额”进行量化。
　　包容性区划就成了实现 “公平份额”的重要手段。没法对已经使用的土地要求公平份额，就对空置土地实施，要求新建项目必须拿出一定的比例做可承担性住房。此时，正值联邦住房保障政策从原来大规模地“补砖头”转向“补人头”，同时将保障责任下沉地方。美国城市需要增加可承担性住房供给，包容性区划因此成为重要手段。
严格包容性区划，建设多样化城市
　　甚至比月桂山案还早两年，1973年，伯克利已经开始实行包容性区划，不过，不是针对郊区新社区设槛不让穷人进入，而是为了防止老社区“贵族化”（gentrification）将穷人排挤走。当时，社区兴起大规模的推旧建新运动，结果房租轮番上涨，穷人呆不下去了。为了保护社区发展，伯克利不得不采取一系列措施（包括包容性区划），对推旧建新加以限制。
　　现在伯克利市实行的强制性包容性区划，1987年就已立法。这比周围一些地价更为昂贵城市都早 （如洛杉矶是2007年，旧金山2002年，圣地亚哥2003年）。伯克利市的包容性区划在很多方面都比其他城市更为严格。比如，有些城市10套起征，伯克利市规定，每建造5套商品房，就必须拿出一套提供给地区中位收入81％以下的家庭。而且，一般不允许缴费代之，或者设地点另建，而且包容性住房单元必须合理地分散于整个项目中，在大小、材质等各方面，与非包容性住房单元完全类同，以实现完全包容的目的。
　　严格的包容性区划，是伯克利市践行其城市建设理念的重要手段。市议员杰西·阿雷金（JesseArreguin）说：“我们不需要一个同一的、同质化的城市；我们需要一个多样的、充满活力的伯克利，能将各种思想和人群吸引汇聚到此。而建造什么样的住房，对此至关重要。”包容性区划不仅能让低收入者在城市里留下来，还能住进富人区域，有助于实现真正多样、包容的城市。
　　而且，伯克利市从很早开始就认识到，未来给穷人提供可承担性住房的机会只会越来越小：“每一个新开发都进一步减少了土地供应量，使剩下的土地价格更高，住房可承担的可能性更小！”（《城市规划发展部报告，1994年》）。一个明智之举是现在开始解决：从每一次新开发中拿出一定比例，以可承担的价格，租或卖给中低收入家庭。包容性区划为伯克利市提供了数量可观的可承担性住房。1999—2009年间，伯克利市共开发了35个住房项目、1928个单元，其中包含了362个包容性住房单元。
　　而且，包容性区划并没有阻碍开发。加州实行密度奖励政策：如果开发商将租赁性商品房的10％提供给贫困家庭（即地区中位收入50％），可以享受33．5％的密度奖励。但是，多数开发商并没有寻求他们可以享受的密度奖励，即并没有将房子盖得更高来抵消包容性区划所造成的损失。这从一个侧面说明，包容性住房开发项目是可以运营的。
曲折：从包容性区划到征收影响费
　　但是现在，针对租赁房的强制性的包容性区划在伯克利已不再适用。
　　这源于2009年的帕尔默诉洛杉矶案（PalmervLosAngeles）判例。帕尔默（Palmer）是洛杉矶市的一名开发商，他获得了位于该市第六街一个混合使用地块的开发项目。市里批准了该项目，但前提是，帕尔默按照包容性区划要求提供60套可承担性住房，或缴费代之。但是，拿到项目之后，帕尔默立即将洛杉矶市告上了法庭，指控其有关可承担性住房的做法违反了1995年通过的Costa－Hawkins法，打击了他实施该项目的经济动力。
　　加州高院最后裁定帕尔默胜诉。因为Costa－Hawkins法规定，房东有权在租约之初设定房租，现在洛杉矶市强制开发商拿一部分房子作可承担性住房，等于剥夺了房东设置初始房租的权力，因此与法律不符。
　　14年前，正是Costa－Hawkins法的此条规定，使得强租金控制在伯克利不再适用，因为空房可以重新设定租金。现在，它又使伯克利（及加州其他城市）一夜之间失去了包容性区划这一获得可承担性租赁房的重要渠道（注：这一判例不影响包容性产权房）。
　　但是，伯克利和加州其他城市的开发商们，并没有因此迎来他们的春天。
　　除了利用奖励政策，诱导开发商实行包容性区划外，加州城市开始征收影响费。而在伯克利，同意征收的法令2011年6月市议会已经通过，但是该收多少还在争论之中——而且，焦点是如何多收。
　　对于影响费的征收，目前有三种意见。第一种意见是每单元征收20,000美元，因为研究表明，这一征收额度的经济影响与20％的包容性区划一样。第二种意见是每单元征收34,000美元——因为研究显示这是可以征收的最高额度——从而最大限度地获得社区所需。第三种意见是每单元征收28,000美元，从而逼迫开发商交房子而不是缴费，住房建议委员会和租金稳定委员会等都持此意见。
　　不管怎样，随着影响费的开征，以及伯克利公共住房的失败，伯克利更加需要非营利组织来提供可承担性房。
（作者单位：国家行政学院）