■马秀莲

　　伯克利政府住房（即公共住房）失败后，更需要其他主体来提供可承担性住房。开发商建房，正是选择之一。

　　但是，开发商与保障房，能并行吗？这也正是目前中国国内保障房建设所关心的问题。当大规模的保障房建设没有盼来开发商 （尤其是民企）的热情参与时，老百姓则有颇多指责，如无利不往、开发商应流着更加“道德的血”等等；开发商也满腹苦衷：不赚钱，怎么做？

　　开发商与保障房能否并行

　　“可承担性住房（相当于中国的保障房）单靠开发商是做不了的，得政府资助才行！ ”伯克利市政府住房服务处主管凯瑟琳·胡佛（KathrynHoover）一语道破天机。她在伯克利市的主要任务，就是为开发商提供服务。

　　“可承担性住房是为低收入者建的，如果让开发商开发，是逆市而行。 ”凯瑟琳说，让开发商建可承担性住房会遭受所有市场力量的阻碍。因为，开发商需要一定的资金才能将房子建起来，但却无法从租金中获得足够的收入，因为租户都很穷。所以，从政策的角度讲，可承担性住房单靠开发商是做不了的，对他们没好处，不能盈利。除非他们与公共资助形成伙伴关系。

　　美国在经历了大约30年的公共住房建设后，从上世纪60年代开始便引入开发商，探索以公私合作的形式为穷人建房。在半个世纪的时间里，美国先后尝试了低息房贷、房租补贴和税收补贴（taxcredit）等三种资助形式。

　　其中，第一种是政府直接出资的开发补贴，为开发商提供联邦出资并保险的且低于市场利率的住房抵押贷款，开发商有6％的利润。第二种是房租补贴，开发商建房后出租给穷人，政府补贴“公平市场房租”与租户实缴房租（为家庭收入的25％，后来提高到30％）之间的差额。第三种是税收补贴，先筹资开发可承担性住房，然后再从政府获得税收抵扣，出资人从政府变为私人，保障房建设的操作也更像房地产交易。

　　究竟哪种资助方式最佳？

　　最后政府发现：要在足额的私人补贴、合理的政府负担以及足够数量的可承担性住房生产之间找到一个平衡点，并不那么容易。各种资助形式也各有利弊：

　　1．低息房贷：给开发商的补贴不够

　　最早实行的低息房贷形式，是在某种程度上直接从公共住房转型而来的。原来，联邦出资，提供给地方住房管理局建造公共住房；现在，联邦以低息抵押贷款形式，贷给开发商（并加以保险）。原来是公共住房租金只按运营成本收取，而现在的租金却包括三部分：低息抵押贷款还贷、运营成本、6％的利润。低于市场利率的房贷降低了租金 （在同期市场利率6％—7％的情况下，3％的低息房贷将降低租金27％，房子因此可以提供给夹心层）。

　　但是，事实证明，和公共住房一样，仅仅进行开发补贴是不够的。上世纪70年代初，严重的通货膨胀使运营费用直线攀升，远远超过了租户收入及租金上升的速度。结果，就出现了普遍的无力还贷现象。政府再次认识到，在开发补贴之外，还需要必要的运营补助。

　　2．房租补贴：让政府负担太重

　　第二个实行的房租补贴形式（“Section 8”即重大新建和修缮计划），资助非常慷慨。政府与开发商签订合约（最低20年），鼓励后者建房后租给低收入家庭，政府补贴“公平市场房租”与租户实缴房租（为家庭收入的25％，后来提高到30％）之间的差额。通过房租补贴，开发商足以偿还开发贷款 （不管是市场融资还是非市场融资）和支付运营，并获得盈利。

　　房租补贴弥补了低息房贷形式没有提供运营补助这一缺陷，且进一步精细化到补贴与家庭收入直接挂钩：原来，房租固定，收入低的家庭负担就重；现在，收入低的家庭补贴就高，于是，租金负担与收入高的家庭是一样的。

　　但是，此种补贴形式最后被证明是非常昂贵的：首先，开发商很少有动力来控制成本，房子建得比小区里的都好（如在周围房子不使用电梯的情况下已使用电梯）；其次，通货膨胀前后的银行高利率，也使项目成本非常高；第三，初始房租一旦确定后，便每年乘以一个年度调整系数获得下一年的房租，而周围地区的房租未必涨得那么快，到后来，资助房平均房租已高出地区同水平住房至少30％。

　　政府也几乎负担不起，先是将到期合同更新期限缩短到5年，然后又缩短到了1年。但是，补贴仍然几乎要消耗掉住房与城市发展部（HUD）预算的大部分。

　　3．税收补贴：保障房生产不足

　　1987年，联邦开始尝试一种全新的补贴形式，即税收补贴。联邦将税收补贴按人头分到各州（每个居民1．75美元）；开发商向州政府竞争申请，获得税收补贴后，再卖给投资商，将所得作为权益资本进行可承担性住房项目的开发，投资商则分十年向联邦政府申请所得税抵扣，房子可承担至少15年。

　　税收补贴发端于80年代自由化浪潮下的里根政府，采用从增加财政支出转变为减税这种更隐蔽的资助方式，在政治上也更不易受到攻击。但凯瑟琳批评说：“这方式看似仍是政府资助，其实是将建造可承担性住房责任完全转到了私人领域，自己仅仅成了融资工具。 ”

　　现在，政府资助更加间接了。出资人从原来低息房贷下的联邦，变成了美国银行、花旗银行和富国银行等私人银行；原来是政府托底，现在则是开发商有动力想把项目搞好。项目越好，税收补贴卖给私人投资商的价格就越高 （但这并非节省了补贴，而是转化成了利润）。

　　这也让私人领域获利丰厚。当资金来源于个人投资者辛迪加时，要支付昂贵的中间费用，个人投资者因为税收补贴技术复杂且风险高也会要求高回报率（平均15％）。当投资来自公司时，筹资成本大大降低，但它转化成了公司的高利润（15％—25％），而不是节约了政府补贴。因此，有人将税收补贴称作今天市场上公司的 “最后一个真正的税收庇护所”。

　　这就产生一个结果，即所产生的可承担性住房远远不够了。因为，通过税收补贴建造的可承担性住房的成本，几乎是直接投资下的住房成本的两倍。尤其是如凯瑟琳所指出的：当联邦停止公共住房生产，将钱都投入税收补贴时，住房怎么能够呢？

　　（作者单位：国家行政学院）