| 来源： |
证券日报 |
发布时间： |
2011年07月16日 08:12 |
作者： |
侯捷宁 |
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编者按：日前，交通运输部、国家发展改革委、财政部、监察部、国务院纠风办五部门联合下发《关于开展收费公路专项清理工作的通知》，要求各地要开展专项清理工作。随着通知的发布，高速公路行业的暴利也呈现在公众面前。那么，是什么让高速公路披上了暴利行业的外衣，这其中又掺杂着怎样的利益链条呢？如何解决这一悖于其“公共设施”的现状，又如何能实现高速公路低收费甚至不收费，让车辆特别是普通客车在上面“裸跑”，成为一个重大的课题。
高速“公”路何处寻
■ 本报记者 侯捷宁
全世界共有20多个国家已建成约14万公里收费公路，其中有10万公里在中国。“收费站比服务站多，过路费比燃油费贵”。这是公路运输业者对“高价公路”的无奈，在河南“天价过路费案”发生后，民众在惊呼高速公路收费“暴利”的同时，更关注作为公共设施的高速公路什么时候可以回归其真正的属性。近期，北京首都机场高速路进京方向已实行免费，可以“裸跑”。
变味的收费公路
1981年，香港商人霍英东等人投资的国道107广深线东莞中堂大桥建成通车并投入使用，并建起全国首个路桥收费站。这正是收费公路的开端。
而“贷款修路，收费还贷”的设想则是由广东率先提出来的，并引起了“蝴蝶效应”。1984年国务院第54次常务会议正式决定实行“贷款修路，收费还贷”，允许通过集资或银行贷款修建收费公路，并对通过收费公路（桥梁、隧道）的车辆收取过路过桥费，用于偿还贷款。
1987年国务院颁布《公路管理条例》，1988年，交通部、财政部、国家物价局根据《公路管理条例》联合发布了《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》，中国的收费公路制度自此确立。
由“贷款修路，收费还贷”政策产生的收费公路包括两类：一类是政府还贷公路，即县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或集资建成的公路；另一类是经营性公路，即国内外经济组织投资建成的公路和依法受让的政府还贷公路收费权的公路。
2004年11月开始施行的《收费公路管理条例》对“政府还贷公路”与“经营性公路”的收费期限的限定有严格区别。对于前者条例规定收费期限最长不得超过15年，在收费期限届满前还清贷款的必须终止收费。而对于后者，按照收回投资并有合理回报的原则，最长不得超过25年，中西部地区可放宽至30年。
两者的区别虽然很明确，但一些地方政府和交通部门还是找到了可利用的空间。在作为“政府还贷公路”收费偿清贷款本息后，多数公路摇身一变，转变性质为“经营性公路”，得以继续收费。
以北京首都机场高速公路为例，1993年建成时是“还贷收费”，收了3年后，转为经营性公路，于1997年1月重新批准收费30年，共收费33年。
2008年2月，国家审计署就将首都机场高速收费定性为“不合理，但不违法违规”。据审计署报告，该高速公路总投资11.65亿元，其中银行贷款7.65亿元。该高速公路自1993年至2005年底收费已达32亿元，预计其剩余收费期内还将收费90亿元。
这种“变身”似乎已成为业内共识。据专家介绍，高速公路收费延期中，往往最初是政府贷款建设公路，以还贷名义收费，并承诺还清贷款后就不再收费。然而几年之后，就将高速公路经营权高调转让给民营或国有控股企业，将公路转变成经营性收费公路，收费期限重新划定。
一项调查发现：北京市9条收费公路皆为经营性公路，分别由3家公司经营管理，除一条收费期为25年外，其余均为30年。而它们中的绝大多数都借助政府“转让公路收费权”的手段，实现了由“政府还贷路”到“经营性公路”的转变，得以继续收费。
专家指出，公路收费乱象的根源并非收费还贷，而是收费还贷变成了幌子，变异为与民争利的掠夺，成为地方和部门追逐利益的“提款机”。
高价公路后的利益博弈
对于过路费，人们在意的不是是否应该收，而是如何合理收取？国家行政学院经济学部副教授张孝德2005年就曾提出，遍布全国的设卡收费公路，已成为影响我国经济协调发展的“拦路虎”。
世界银行在2007年的一份报告中也认定，中国高速公路通行费和国际相比偏高。受高通行费的影响，中国成为了全球物流成本最高的国家之一。据统计，在中国，全社会物流总成本占GDP比重的21.3％左右，而发达国家则是10％左右。与我国几乎全部收费的7.4万公里高速公路不同，2003年美国高速公路总里程为9万多公里，其中收费里程仅为7800多公里，约占8.8％。
审计署2008年的报告显示，在被审计的18个省份8．68万公里的收费公路上，不仅有违规设置的收费站158个，通过违规设置收费站、提高收费标准多征收通行费231亿元多，并且有12个省份的35条公路收费期过长，收费高出投资成本数倍乃至10倍以上，成为名副其实的“高价公路”。
中国物流与采购联合会副会长戴定一说，2010年，中国货物运输总量75%是由公路承担的，过路过桥费占到了运输成本的20%到30%。根据中国物流信息中心提供的数据，以物流费用率（物流费用与物流物品价值之间的比值）来说，2010年，我国物流费用率是9.9%，日本只有4.8%。
“收费站的设置没有严格按照国家规定。国家规定两个收费站之间间隔50公里，但事实上，很多地方的收费站设置过密，才会超收那么多。”北京大学法学院教授王锡锌指出。
刚刚发布的《关于开展收费公路专项清理工作的通知》也正是针对不合理的高速公路收费现状提出了全面清理，包括：全面清理公路超期收费、通行费收费标准偏高等违规及不合理收费，撤销收费期满及已还清建设贷款(含有偿集资款)的政府还贷收费公路的收费项目，降低偏高的通行费收费标准，取消间距不符合规定的收费站(点)，纠正各种违规收费行为。
业内人士指出，按照这项规定，我国大量超时收费的站点和距离过近的站点都将取消，高速公路收费或将大面积瘦身。
不过，也有专家表示担忧，由于我国高速公路多与利益集团挂钩，清理整顿难度很大，地方政府清理决心将成为关键因素。
一位交通行业的专家表示，如果按照通车年份开始算高速公路收费年限，第一代收费高速公路已经有很多快到时间了。但仔细一查，都是通过各种方法增加年限的。地方政府说了，我们是按照正规程序走的，按照高速公路公司的申请合理增加年份。但最后结果是高速公路收费三四十年。“全是地方政府说了算”。
“对有些地方来讲，公路财政对地方政府的意义甚至大过于土地财政。”有著名评论员这样表示。
除了地方政府追求自身利益最大化以外，收费公路政策背后还存在利益博弈和资源配置上的考虑。王锡锌表示，公路是一种正外部性十分明显的公共物品，不独本地车辆，外地车辆也可以畅通无阻。如果取消公路收费，用本地的钱修路，让外地车免费通行，地方政府就会明显缺乏动力，这在有利益冲突的区域间特别明显。
王锡锌教授认为，《公路法》、《收费公路管理条例》等法律法规中对公路如何建、收费站如何设都做了明确的限制，只要做到信息公开，让民众的知情权、表达权、监督权得到充分而有效的保障，使其获悉公路的选址理由和修建成本，确保收取的费用仅用于还贷而不得挪作他用，并遵循法规对收费有效期的限制，“许多收费站就会不复存在，就可以在很大程度上消除滥收费、乱收费的情况。”
还高速公路“公共”属性
众人周知，高速公路与一般道路皆是公共设施，那么就应还原其公共物品的本来属性。经济学家茅于轼曾撰文指出，公用事业的收费标准应尽量做到政府不补贴，也不多赚钱。
曾经起诉北京机场高速的北京市忆通律师事务所主任李劲松认为，公路建设本来就是带有公益性质的工程，就像保障房一样，政府不允许过多盈利。原则上是保本微利，5%~8%的利润率，而社会平均利润率为10%，利润指标不可能也不应该超过15%。这其实和企业投资参股的经营方式并无关联，无论何种经营都不能牟取暴利。
在美国等西方国家，公共财政对公路有很大比例的投入，因此收费低，甚至不收。
目前，我国建造高速公路主要是通过三种方式：一是国家财政全额投入，二是采用贷款，实行收费还贷，第三则由企业投入资金，允许企业参股。
有分析人士指出，国家财政全额投入修建的公路应该不收费；若是国家采用贷款修建的高速公路，既然收费只是为了还贷，贷款还清之日，也是收费停止之日，若依旧收费，就不免背离“公共设施”的属性；由企业投入资金，允许企业参股是调动各种经济成分投身于国家公共设施建设的表现，积极意义十分显著。面对建设公路这项耗大的工程，企业注资，贷款是免不了的，利用收费还清贷款，再赚点收入也符合一家企业的合理追求，但不能乱收费。
因此，还高速公路“公共设施”的本来身份，不仅要实现国家投资公路的低收费或免费，对企业投资公路也要尽到管理之责，制定合理的收费标准和收费年限，让人民早日开上低收费甚至免费的高速公路。
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