近几年，各沿海城市兴起了“填海造地”的浪潮，低廉的成本诱发新一波利益冲动。但用海还是用地依然无法廓清，致使目前大量填海造地工程都在未取得相关审批手续的情况下进行，而海啸和种种填海区出现的事故也让人们重新审视填海区的房屋质量与安全隐患。

　　当记者乘坐的汽车奔驰在大连市普兰店湾滨海大道时，车上的GPS卫星地图却令人诧异地显示：我们的车子正行驶在蓝色的大海里。

　　面对记者的疑惑，同行的向导笑笑：“这里原是一片海洋，填海、通车、造楼速度很快。周围一期楼盘早已卖光，现在二期也已卖到每平方米6500元了！”话语里带着些许自豪。

　　陆地已经满足不了人们的欲望，对土地的渴望让人们的视线投向海洋。沿着普兰店滨海大道继续前行，巨幅的楼盘广告随处可见，“重新定义大海的价值”、“海洋与大陆的奇异交响”。

　　“填海工程带动了普兰店的经济，也带动了这里的房价。”向导分别指着远处刚刚招商进来的船舶重工集团和美国固特异轮胎厂区，一边介绍一边总结。

　　据记者调查发现，因填海造地具有成本低廉、开发周期短等优势，一直被土地资源稀缺的普兰店湾大力推行，并以此带动当地经济发展。但除了那些早已填海并完成开发的房地产项目，其他正在进行的大规模填海造地工程，都是在未取得相关审批手续的情况下进行的。

　　而深圳宝安填海区出现的沉陷以及日本海啸后的海水倒灌，也让人们开始重新审视填海区的房屋质量与安全隐患。

　　土地稀缺与区域定位的矛盾

　　“普兰店市是大连市土地资源最少的地级市，这是长期制约当地经济发展的一道瓶颈。”普兰店市委宣传部两位工作人员向记者如此介绍。“因此，普湾新区成立以后，土地运作、海域征收及管理利用由新区管委会专门负责。”该说法同时得到了普兰店市土地储备中心的证实。

　　2010年4月9日，大连市政府正式对外宣布启动新市区管理体制改革，围绕核心区普兰店湾及周边区域，组成土地总面积1008.5平方公里的大连市普兰店湾新区。

　　按照普湾新区管委会某负责人的说法，大连市正在将普湾新区打造成新的“次中心”和未来行政中心。而普湾新区的发展前景，以及辽宁沿海经济带建设国家战略的逐步实施，让这个昔日宁静的海湾正在进行一场大规模的开发浪潮。

　　按照规划，总面积1008.5平方公里的普湾新区起步区168平方公里，主要位于普兰店湾。但是，裹挟区域战略发展优势，含着金汤匙诞生的普湾新区如何在根本上化解土地资源稀缺与区域经济发展的矛盾？

　　普湾新区管委会另一位负责人对记者解释，“前期主要依靠出让位于复洲湾、石河的国有存量土地为主，若存量不足，则依靠征收盐田以及填海工程产生的部分土地。”但其拒绝透露普湾新区目前正在进行的填海造地相关成本和总体面积。仅仅表示“普湾新区管委会会对需要围海造田的海域进行科学规划，海域整治既有疏浚，也有填海”。

　　他表示，普湾新区正在向上级海洋渔业厅和国土部门申请海域使用权以及新增土地征用手续。所以目前无法向记者提供关于填海工程的相关数据。

　　而记者发现，在普湾新区管委会提供的另外一份资料中，显示普湾新区将于2011年完成的海域吹填整治工程中，海域整治面积30平方公里，建设永久海岸线42公里，海域内开挖50平方公里。其中包括，通过临时围堰把海域内清理出的淤泥集中排放和处理，并进行排水固结处理后，营造出的土地使用面积18平方公里。

　　用海还是用地？

　　《中华人民共和国海域使用管理法》规定，任何单位或者个人使用海域，必须依法取得海域使用权，并按照规定缴纳海域使用金。填海项目中，50公顷以上应当报国务院审批。且竣工后形成的土地属国家所有，海域使用权人应当自填海项目竣工之日起3个月内，凭海域使用权证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。

　　而大连市海洋与渔业局在2011年2月21日公布的《辽宁沿海经济带大连区域用海规划》中，注明了大连市6个区域用海规划，其中没有大连市普湾新区。

　　大连市海洋与渔业局海域与海岛管理处一位工作人员向记者证实，大连市海洋与渔业局并没有收到普湾新区方面关于海域使用权的相关申请。

　　而记者在调查中发现，普湾新区正在进行填海工程的不止普兰店湾核心区，在三十里堡临港工业区内，与新区管委会所在地仅隔一条滨海大道的近海区域，大面积的填海工作也正在进行。

　　2011年1月6日，国土资源部、国家海洋局发布的《关于加强围填海造地管理有关问题的通知》表示，近年来，围填海活动在缓解沿海地区土地资源瓶颈的同时，因缺乏合理规划、过度实施而造成的负面影响已不容忽视。

　　在围填海活动中，海域一旦围填成土地后，用海与用地管理即产生密切关联。但由于目前现行的用海与用地管理在相关法律层面衔接不够，致使沿海各地海洋部门、国土部门在工作中常会遇到因用海和用地管理不衔接而引发的系列问题。

　　与记者同行的向导透露，大连湾就曾经因为填海造地违规被大连市海洋与渔业局罚没2亿元。海域与土地部门的不完善管理，给各地留下了打擦边球的空间。

　　“填海工程中即使只填一亩也需上报审批，事实上也并不是填多少就能批多少。但是手续不全、边报边填的事情屡有发生，上级追究只好罚款了事。比起填海后取得的土地收益，一点罚金又能起多少震慑作用？”向导表示。