王志浩

　　上世纪90年代以来，中央政府对城乡之间收入差距的担心日甚。尽管一些非常有洞察力的经济学家指出，城市和农村内部的收入差距更严重，但普遍认为，城乡之间收入失衡仍然是中国社会面临的重大挑战。十几年来，作为对此问题的回应，中共提倡“城乡协调发展”。但具体方式仍限于投入巨额资金用于农村基础设施建设、大规模发放各类农业补贴方面，尚未真正尝试进行制度改革。因此，可以说，在这十几年里，“城乡协调发展”可望而难及。

　　重庆农地流转试验正是基于此而为的尝试。

　　地方政府的主要精力

　　对于一个地方政府而言，面对这样一个宽泛（而且很可能资金支持乏力）而且棘手的任务，提出一个有实质意义的战略部署谈何容易。

　　1997年，重庆自四川省划分出来，成为中央政府直接管辖的直辖市，市区人口约270万人。据重庆市规划局的数据，还有400多万人口被搬迁到其他省市，但仍为重庆户籍。在8.24万平方公里的幅员面积中，除5473平方公里外，均为农村。就这点而言，很难称重庆大部分区域为“市”，因此本文中，我们统称其为重庆地区。重庆地区的户籍人口700万，下辖19个区、21个县（自治县）。整体城市化率为53.8%，城镇人口为162万，其余人口户籍统计为农业人口。

　　重庆城区的年人均收入为15000元，是当地农村地区年人均收入4200元的3.6倍。也就是说，重庆存在着高层长期以来想要解决的城乡失衡问题。在重庆前任市委书记汪洋（现任广东省委书记）等人的力推之下，2007年6月，国务院批准重庆成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。

　　接下来的工作任重而道远：要搞清楚城乡统筹究竟意味着什么。从积极的方面说，此举赋予重庆相当大的试验空间。但对于一个地方政府而言，面对这样一个宽泛（而且很可能资金支持乏力）而且棘手的任务，提出一个有实质意义的战略部署谈何容易。国务院并未给出试验“成功”的标准。尽管如此，据媒体报道，重庆现任市委书记薄熙来被寄予厚望在2010年取得实质性成果。

　　总的说来，地方官员将主要精力集中到了三个领域：户口、社会保障和土地改革。相关政府部门正在研究现行户口制度，希望能够在2010年推出改革试点（户口制度改革建议之一为向愿意离开农村到中小城镇居住的农村人口发放城镇户口；广东也准备推出类似试点）。社会保障方面，在城乡医疗统筹方面取得了一些进展，但报销比率仍取决于家庭缴费，这意味着收入较低的农村人口得到的保障仍然不足。我们拜访过的一位国家发改委官员称，这些问题中低保问题最为棘手。在城乡生活成本差异较大的情况下，如何使城乡低收入家庭获得平等的保障？对于地方政府而言，如果低收入者数量较多，如何筹集低保资金？（本文中我们暂不涉及户籍制度和社会保障改革，完全聚焦于重庆在农地流转方面所做的最初尝试。）

　　重庆地区的城市化

　　地方政府的对策也推陈出新：迁出移民留下的乏人照料的土地被复垦，甚至坡地也被复垦成了农地；荒地也被用于农业耕种；停工时间较长的小企业可以被关闭。

　　重庆市政府的目标是在未来十年，将城市化率由目前的53.8%提高到70%。如果目前的城市化发展路径能够保持下去，这一目标是能够实现的。目前重庆整体城市化率以每年1.6个百分点的速度推进，远远高于约为1%的全国平均增长水平。

　　其原因在于重庆农村向其他地区输出了大量的劳动力（因此降低了城市化计算的分母），以及大量农村人口进入城市和城镇。每一年由此新增55万城市人口。据重庆市规划局估计，到2020年重庆市区人口占重庆总人口的比重将从目前的约25%上升到33%。另外还有近三分之一人口将输出到其他城市。

　　更多人居住在城镇地区意味着对城镇土地的需求增大。

　　这样的发展在中国各地发生着。官方数据显示，每一年约有400平方公里的土地被归入城市地区，从农地转向“建设用地”。2003年到2008年期间，全国建设用地规模从31000平方公里增加到33578平方公里，增加了2578平方公里，增幅达6%。其中新增的大部分位于快速发展的东南沿海地区，如江苏、浙江、山东和广东等省。根据全国官方数据，在此期间，重庆地区建设用地增加了约50平方公里，从绝对数量上看相对小于其他省份。考虑到重庆的规模本来就不大，这一点也不足为奇，但从相对数量来说，2008年重庆建设用地的规模较2004年高出9%。换而言之，近些年重庆的发展非常迅速。

　　假如国务院没有对城镇扩张冲动加以严格抑制的话，新增建设用地数量绝对不止于此。正如我们曾在一份报告中解释的，城市政府的扩张意愿非常强烈。国务院对每个省份每年能够开发的农地规模设定了一个最大额度。每个省份再将额度分下去。这让梦想大建工业园区、尽可能地招商引资的地方政府感受到了束缚。并且，建设单位还需要按照“占多少，垦多少”的原则，补充“新的”耕地来置换用于建设的农地。这一制度被称为“占补平衡”。

　　东部省份规划部门坦承，建设用地的需求非常紧张。前些年很轻松的增长方式——通过建设工业园区的方式占用农地进行开发的方式越来越难，尤其是在沿海地区。而地方政府的对策也推陈出新：迁出移民留下的乏人照料的土地被复垦，甚至坡地也被复垦成了农地，尽管另有一套关于水土保持的国家政策并不鼓励农民开垦陡坡；荒地也被用于农业耕种，但土地质量通常欠佳；复垦的土地有时候也修建水利设施，但很多地区农业缺水状况比较严重；停工时间较长的小企业可以被关闭等。

　　以上限制城市建设用地、强制地方政府补充农业用地的措施出台的原因在于，保障国家18亿亩耕地红线不动摇的需要。很多农民希望保留自己的土地，或者至少能获得较好的土地出让收益。更重要的是，中央高层要求确保粮食安全。粮食种植需要土地和水源的大量供应。而且，中央高层不希望看到中国对石油日益严重的“进口依赖”（中国石油消费的对外依存度已高于50%）在稻谷、小麦、玉米等农产品身上重演。保护耕地面积既关系到地缘战略（万一发生别国切断贸易运输的情况），也关系到国内潜在的威胁（假如国际粮价大幅上涨，中国不能迅速从国际市场上买入所需的粮食）。

　　因此，北京的基本原则是到2020年以前不能损失耕地。并且令人多少有些惊讶的是，至少从近些年的官方数据看，耕地红线保住了。尽管在2004年以来，每年新增2578平方公里建设用地（目前，官方公布的耕地利用率为76%，较上世纪70年代末的91%有所下降）。

　　尽管复垦数据本身可能有疑点——虚报耕地的可能性是存在的。不过，显然，地方政府在农地复垦方面有很多创新的手法。独特的重庆土地流转制度改革试验也是从宅基地复垦开始的。另外还要指出一点。“建设用地”既包括城镇建设用地，也包括农村建设用地，很多地方（包括重庆）就是在这一点上做文章。

　　建设用地和农地的转换术

　　重庆是目前唯一一个被允许在整个行政区域内置换土地的省/直辖市级政府。通过这种方式，极度渴求土地的主城与偏远的农村联系到了一起。

　　农村土地依据用途分为三大类：耕地，宅基地（指农村建立房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地）和林地。

　　简单地说，过去一年来，重庆一些区的农地流转采取这样的做法：愿意参加土地流转的农户，将获得房屋补偿和（或）现金购房补贴，流转的土地用于农业用途，农户或村集体对土地进行耕种。这是整个土地流转改革试验的第一阶段，将农村“建设用地”转变为农村“耕”地。

　　2010年春节前不久，我们到重庆江津区实地调研农地流转，发现一家农户的老房子快要被拆掉，腾出约160平方米土地面积。我们得知这家农户将获得的土地补偿总额为3万元，包括每平方米80元到150元（取决于房屋建筑质量）的拆除费用。本例中复垦后的土地将由该农户进行耕种。而附近的一块新复垦的农地，不久前曾是一幢房屋，现在种上了豆角和花椒树。

　　那么，在农村补充等量“耕地”的第一个步骤完成后，接下来的一个步骤，就是置换出城市近郊的某块“耕地”，将其纳入主城发展版图。在这一过程中，“地票”发挥着关键作用。所谓地票，是第一个步骤将宅基地复垦为耕地后，产生的一种有偿用地指标，进入交易市场，通过拍卖供应主城。这种“土地置换”机制近些年已在部分省份进行了试点，但中央政府严格将置换适用范围限制在真正能够在城镇和农村地区有效进行土地置换的市辖区内，没有在全省/市内大范围铺开。重庆是全国首个、也是目前为止唯一一个被允许在整个行政区域内置换土地的省/直辖市级政府。通过这种方式，极度渴求土地的主城与偏远的农村联系到了一起。

　　重庆农村基层政府对这一机制非常热心。江津区政府官员估算，如果地票机制得以推广，农村地区筹资规模可达20亿元，并且，这笔资金将直接用于农村发展建设。对于中央加大“三农”投入，兼顾城乡统筹发展的战略有很大的吸引力。

　　搬出农村老屋的农民生活得怎样？一些农民搬到邻近的城镇或者重庆市区居住。据称他们搬迁时获得了一定的现金购房补贴。在江津区，拆迁农户占了首批移民的很大一部分。

　　村干部会劝说农民搬迁。据负责农民搬迁的国有企业惠农土地开发治理有限公司介绍，最终搬与不搬，以农民自愿为原则。为鼓励搬迁，惠农公司修建了农民进城后的住房。几年前强制拆迁时的农民安置房，看上去拥挤局促。而城乡统筹后为自愿搬迁农民提供的安置房，房内铺设有煤气管道，房屋底层背面是整齐的猪舍。据了解，这些房屋按原价优惠20%卖给搬迁农民。与我们交谈的一家农户说，已经交了钱，还不知道什么时候能搬入，也有人说煤气还未接通。

　　简单地说，积极的意义在于农村人口获得了改善生活状况的机会，同时也可以增加耕地。但同时，也可能会带来一些新的问题，包括增加腐败发生的可能性等。

　　（本文作者系渣打银行大中华区研究主管。文中资料除指明外截至2010年2月25日。）