| 来源： |
第一财经日报 |
发布时间： |
2009年03月03日 09:47 |
作者： |
刘洁 |
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提起这个话题，源于最近两年被热议的公交低票价的“北京模式”。目前，北京路面公交全线实行1元起步，刷卡4折、学生票2折的低票价；北京地铁则实行了2元一票制。
与低票价相伴的是这样一组数字：2008年，北京的公共交通补贴中，地面公交拨付资金91.5亿元，地铁拨付资金7.9亿元。2009年的地面公交补贴则要达到104.2亿元，比2008年增长14％；地铁补贴达到15.2亿元，比2008年增长91％。“北京模式”的核心是，以巨额的财政补贴为后盾，以低票价为主要表现形式，吸引更多的人以公交作为主要出行方式，缓解日益拥堵的交通。
“北京模式”在全国各大城市掀起轩然大波，像北京人民一样幸福地期盼，在全国各大城市蔓延。之后，国内也有不少城市先后以各种方式降低公交票价；与此同时，另外一个疑问不断被提出，北京低票价到底能坚持多久？
对低票价能坚持多久的疑问来自于，人们担心城市的有限财力无法负担巨额的财政补贴支出，最终无力支撑。如果操作不当，城市公用事业真的就变成财政不能承受之重，这种担心绝非杞人忧天。
统筹和预算城市公用事业
2008年底，继国务院推出4万亿元拉动内需计划后，31个省市自治区的投资计划地相继出台，其中，北京、广州、长沙等众多城市的轨道交通规划引人注目，已获批准的项目总里程达1700公里，总投资逾6000亿元，其中主要是政府财政投资。然而，需要城市财政负担的公用事业还远不止这些。
我国早期城市公用事业主要是由该城市财政负责建设和运营，改革开放以来，公用事业进行了市场化改革，其中一个重要的目的就是引入外来投资，缓解城市财政资金的不足。然而，公用事业所具备的特殊属性，并不因为市场化改革而改变，尤其是公益性强、具有突出外溢效益的公用事业；其在投资、设施完善甚至运营等方面也需要城市政府财政提供有力的支持和保障。因此，财政在一个较长的时期内，将仍然是城市公用事业不可或缺的资金来源。
然而，城市财政所要负担的并不仅仅是城市公用事业。不仅如此，在一个特定的历史发展阶段，城市的财力受经济发展程度的影响是有限的。在以上需求和约束共存的情况下，为了使城市公用事业健康可持续发展，我们提出统筹和预算城市公用事业，以解决财政如何承受城市公用事业之重的问题。
统筹和预算城市公用事业是指，以有限财政支付能力为前提，把城市的公用事业作为一个整体考虑，对必须由财政负担的公用事业的投资、运营维护和管理费用以及专项补贴进行统筹和预算，使财政资金的使用具有可维持性，并采取有效监管措施保障财政资金的使用效率，促进城市公用事业健康可持续发展。
制定城市公用事业总体发展规划，是进行公用事业统筹和预算的前提。在我国，城市公用事业一般都有自己的行业发展规划，但还没有制定一份全市统筹考虑的公用事业总体规划。总体规划的好处在于，摸清全市公用事业整体情况的前提下，统筹安排公用事业的发展，减少子行业之间的摩擦，找出本市公用事业最近若干年急需解决的问题，对资金的需求，并进行可行的财务安排。
哪些该由城市财政负担
哪些城市公用事业，或者某个公用事业的哪些方面该由城市财政负担？这是个值得仔细分析和研究的问题。并不能因为一个城市实行了4毛钱公交票和2块钱地铁票，全国的城市都这样才能体现公交优先，问题是本市财政是否有能力支撑这样的支付。
对于城市而言，除了公共交通，供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理、园林绿化、环境卫生等，都是城市正常运行所必需的公用事业。这些产业具有民生的必需性、产品的公益性、市场的自然垄断性、设施的基础性、产业的网络性、受益的地域性等六个方面的特点。城市公用事业涉及公共利益和公共安全，同时兼具经济属性与社会属性。受财力约束，一般城市没有能力负担所有这些行业的投资、营运。但对于公益性强、同时具有较强外溢性的公用事业，在地方财政允许的情况下，政府适当地对投资、运营维护和管理费用以及专项补贴进行倾斜，不同的城市要根据自身城市公用事业整体发展和需求，明确该由财政负担的部分。如巨额投资、投资回收期长、使用年限长的城市管网设施最好由政府财政进行投资，以保持管网资源的稳定性和质量。
如何决定公用事业财政负担数额
对于市民（消费者）来说，任何公用事业的收费当然是越低越好，服务标准越高越好。在特定的服务标准情况下，实际价格能低到什么程度是受成本限制的，在一定成本约束下，如果希望价格更低，只能通过财政补贴来满足，而这个程度受到本市财力的局限。超越财力对公用事业进行补贴无疑是涸泽而渔，其结果是不可能维持的。正确的方法是，综合本市财政收入、支出总体情况，结合人民生活水平以及物价等方面，确定公用事业收费水平以及财政补贴的数额。例如，巴西的库里蒂巴市，成立了一个公共交通监管委员会，当地票价由该委员会根据该市当年的国内生产总值、财政收入、人民平均生活水平、平均物价水平等来确定。不但保障了公交的补贴，同时也维持了本市财政的平衡，使财政补贴制度得以持续。
如何保障财政资金使用效率
财政资金的使用效率是对城市公用事业统筹和预算的成败关键。保障资金使用的效率核心有两点：其一，建立统一的公用事业监管机构承担监管责任。设立体制独立、运行专业、责任主体明确的集中的公用事业监管机构，有条件的话可以把机构设置为法定机构。监管机构与相关财政部门联合，利用第三方监管支持系统，对财政资金使用的效率进行监管；其二，在保障质量的前提下，对公用事业运营企业的成本进行监管，防止运营企业对财政补贴的侵蚀。
中国正处于加速城市化的进程中，城市财政日益受到来自城市公用事业需求带来的压力。中国有句俗语：凡事预则立，不预则废。是时候把城市公用事业作为一个整体统筹考虑和打算了。这种考虑直接的目的是维持城市财政的基本平衡，更重要的是保障公用事业健康可持续地发展，更好地为城市居民提供服务，具有极其重要的现实意义。
[本栏目为本报和综合开发研究院（中国?深圳）联合推出]
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