| 来源： |
中国投资 |
发布时间： |
2009年01月16日 16:33 |
作者： |
秦凤华 |
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10月13日，哈尔滨市平房、信义沟两座污水处理厂特许经营预期授权项目在哈尔滨市政府签约。特许经营协议签约双方分别是哈尔滨市政府和同方股份有限公司/北美环境有限公司联合体。
这是哈尔滨市首次以特许经营方式公开向社会招标的城市污水处理项目，不仅标志着该地区在水务投资管理上走出的一条融资新路，也将加快治理松花江流域水污染治理步伐。
目前，以松花江为代表的中国7大流域污染治理正采取"化整为零""以点带面"的方式，通过引入市场机制，逐点推进。
流域治理迫在眉睫
2005年11月13日，中石油吉林石化分公司双苯厂发生爆炸事故，并引发松花江水体污染。尽管采取了紧急应对措施，但作为一条外流河，下游的俄罗斯也迅速采取了应急措施。
松花江的这次突发事件震惊了全国，流域污染引发的危机促使松辽委、环保部等部门采取措施，解决松花江污染问题。
实际上，在"十五"期间，松花江流域水污染物排放量就在逐年增加。2005年，全流域废水排放量为19.8亿吨，COD排放量78.4万吨，按流域面积和人口计算，位居第三大流域的松花江，COD排放强度却居全国7大流域之首。
调查数据显示，造纸、石油开采及矿业、化工、食品、石油加工、医药、机械等行业的COD排放量超过全流域工业COD排放总量的90%，是排污总量削减的重点行业。沿松花江排放汞、镉、六价铬等重金属和难降解有机污染物的企业有157家，根据2005年环境统计数据初步分析，排放汞、镉、铅、六价铬、砷、挥发酚、氰化物等有毒有害物质共60吨/年，排放石油类351吨/年，主要集中在石化、冶金、皮革、电镀等行业。
而在全流域25个市（地、州、盟）中，年废水排放量超过1.0亿吨的哈尔滨、吉林、长春、牡丹江、齐齐哈尔、大庆和佳木斯等7个城市，COD排放量约占流域排污总量的68%，是流域污染控制的重点区域。
"对于流域污染这一'面源治理'难题来说，还是要落实到各个城市，落实到每一个污水处理厂项目上"，亚洲开发银行（以下简称"亚行"）驻中国代表处高级项目官员王建国表示。
亚行作为国际开发性金融机构，同样敏锐地发现了水污染带来的危机。
"我们最早参与松花江污染治理是自1998年松嫩水祸之后"，王建国介绍说，当年亚行贷款3.3亿美元，启动松花江水毁重建工程。在重建过程中，王和他的同伴们就发现，随着沿江城市工业发展越来越多，松花江流域整个水体、水质都在恶化，污染愈加严重。此后，2002-2003年，亚行和沿江3省区政府开展了"松花江流域污染治理的政府建议援助项目"，形成一系列政策建议，以保证项目松花江流域饮用水安全和农业生产，并提出一揽子沿江污染防治计划，包括在哈尔滨、吉林、长春、齐齐哈尔这些大城市以及沿松花江、嫩江的县一级城市，建设100多个污水处理厂。
2006年7月，《松花江流域水污染防治规划（2006-2010）》（以下简称"规划"）正式出台。按照有限目标、突出重点、提高效率的原则，确定规划项目共222个，投资约133.66亿元。其中：黑龙江省116个项目，投资77.48亿元；吉林省86个项目，投资50.39亿元；内蒙古自治区20个项目，投资5.79亿元。
而同方水务联合体所中标的平房、信义沟两座污水处理厂项目，不仅是哈市重点项目，也正是《松花江流域水污染防治规划（2006-2010）》中的项目。
发挥市场机制的作用
在可期的未来，包括同方在内，将有一大批水务公司北上淘金。
10月28－29日，在哈尔滨举办了一场"松花江流域水污染防治投融资国际研讨会"。名为研讨会，实则为主办方--环境保护部与亚洲开发银行希望能借此为流域污染治理和项目的国内外潜在投资方搭建一个平台，与此同时，松花江流域3省区还推荐了拟采取BOT或TOT方式建设和运营的75个水污染治理项目。
此间，黑龙江省人民政府和日本国三菱证券株式会社还就共同开发和执行黑龙江省清洁发展机制项目并建立长期战略合作关系达成协议，双方将共同致力于黑龙江省内工业节能、城市垃圾处理（包括污水处理厂污泥）甲烷气回收、生物质发电、森林碳汇等领域潜在CDM项目的开发、实施和交易。
2007年10月，针对中国水污染已逼近警戒状况，亚行又启动了一个总额65万美元、名为"以基于市场的手段控制水污染"的政策研究项目，试图寻求一种管理体系，帮助中国有效地达到水污染控制目标。
王建国表示，解决流域问题采取市场化的手段，只能针对于每个污水处理厂单独的运行机制，无论是引入市场资金还是市场化的运营手段，都是一种建设污水处理厂的方式。"从现在城市污水处理厂的情况看，基本可以实现点源污染的控制，是截断城市所有污水进入河流、排入河流的一个直接办法。从这个意义上来看，市场手段是有效的"，王建国说。
水利、环保部门同样意识到市场机制的有效作用，在《规划》中明确，松花江将采取"政府引导、市场为主、公众参与"的原则，建立政府、企业、社会多元化投入机制。而资金来源既包括中央预算内基本建设资金（国债）、地方政府资金，也包括企业自筹资本金，在此基础上，积极争取和吸收国家政策性银行贷款、国际金融组织和国外政府优惠贷款、商业银行贷款和社会资金。
在确定引入市场机制后，哈市发改委聘请中仪国际招标公司作为该项目的咨询和代理机构。经过公开招标评选并报市政府批复，最终同方股份有限公司/北美环境有限公司联合体中标。平房污水处理厂总投资3.63亿元，建成后其日处理污水能力将达15万吨；信义沟污水处理厂建设总投资为4.3亿元，建成后日处理污水能力将达10万吨。作为中标方同方股份有限公司/北美环境有限公司联合体将出资3亿元左右投建平房、信义沟污水处理厂，并获得其30年的特许经营权。
清华同方股份有限公司副董事长、总裁陆致成表示，作为清华同方水务领域的重要合作省份，在投资领域携手加拿大北美环境公司与黑龙江省政府签订了"黑龙江省水务项目投资战略合作"协议，用投资模式建设黑龙江省松花江流域水污染治理及水资源利用项目、煤炭资源型城市水资源开发和循环利用项目，共涉及黑龙江省内项目近30个，在哈尔滨、佳木斯建设并运营了污水处理厂，恢复运行了之前无力运营的牡丹江市污水处理厂。目前，仅同方一家水务企业在黑投资就已经超过7亿元。
在市政府看来，市场机制不仅能解决水务投资规模大、政府资金短缺的问题，还将帮助政府提高污水处理和管理能力，大大提高污水处理厂的处理效率，进而改善松花江水质。
黑龙江省环保部门监测数据显示，2007年，松花江干流入黑龙江水质达到Ⅲ类指标的频率大幅增加；松花江水系Ⅱ至Ⅲ类水质比例比2006年升高0.38%，劣5类水质比例下降9.05%；与2001年相比，松花江干流Ⅰ至Ⅲ类水质比例升高1个百分点，同时，松花江干流高锰酸盐指数与去年同期相比有所降低。
而按照《规划》"地级以上城市污水处理费不低于0.8元/吨"的规定，两座污水处理厂每年将至少取得污水处理费7300万元，在30年的合同期内预计将为21.9亿元，远远超过两厂近8亿元的投资。
无疑，引入市场机制的结果是政府和企业的"双赢"。而除了同方之外，包括亚行、世行等国际金融机构等在内，国内外的水务投资公司都将目光瞄准了流域治理。
王建国告诉《中国投资》记者，在亚行"2007-2009年"的新国别计划中，将批复吉林和黑龙江两省2亿美元的贷款项目。加之此前"吉林一期""吉林二期"2亿美元的沿松花江流域城市污水及固体废弃物项目，亚行仅直接用于松花江流域治理的贷款就达到4亿美元。"除了污水之外，还将涉及固废、生活垃圾处理以及供水、饮水安全等，共计29个项目"，王建国说。
在重大投资计划中，中国政府要求亚行一年不超过15亿美元贷款，投资方向既有交通、农业，也涉及城市发展、能源等，因此落实到每年污水、水污染防治方面的贷款也就是3-5亿。因此，作为主权债务，亚行项目都需要政府有配套资金，除了设备亚行100%融资外，土建工程一般占50%-70%。
关键是管理创新
"必须积极引进国际先进的流域综合管理理念和水污染防治治理技术"，在"松花江流域水污染防治投融资国际研讨会"上，环保部总工程师万本太表示，引入市场机制，除了能够吸引到社会资本进入水务领域外，还有一大优点就是可以借此引入新的管理理念和治理技术。
和点源污染治理不同的是，流域治理除了点源污染外，还有面源污染以及整个沿流域污染管理的问题。
对于污水处理厂点源污染控制来说，无论是采取市场化运营手段，还是由公共部门投资或是主权贷款建设，首先是保证污水处理厂能够建起来，其次则要保证污水处理厂能够运行下去。此外，很多污水处理厂在核定规模时应充分考虑各种因素，包括城市发展会产生更多需处理的污水。现实情况是，很多污水处理厂建成不久就出现满负荷，需要扩建，马上进行下一步工程。因而，城市污水总体规划需要具有前瞻性。
除了本身处理厂的运行外，还要收集污水，形成大量的合流制管网。很多污水处理厂有一种情况是建起来，没有管网，管网投资不到位，成为晒太阳工程。而现在市场化的融资并不能解决管网不配套和管网滞后的问题，这些都还依赖于政府投资。
在王建国看来，"市场化"并不能完全解决水务领域的所有问题，完全的市场化反而会丧失对这一关系民生行业的话语权。
"我更倾向于'引入市场机制'这一说法"，王建国说。所谓"市场机制"，应更多地体现在污水处理厂管理模式和技术上，并反映到污水厂的财务绩效、成本控制、管理及科技创新。作为一种朝阳产业，需要做的工作还有很多。
就建设投资控制而言，以亚行项目为例，由于采取从采购控制到支付的"提款到账制"以及定期检查、随时监督并建立绩效监测和评估体系等全过程管理，亚行可以对工程投资规模、质量及产出的绩效采取有效控制，从而保证了投资的效率和效益以及资金的安全使用。借助于亚行拥有一个庞大的管理团队，随时随地有国际咨询专家在现场给予技术支持和帮助，可以说，亚行项目的成功率是非常高的。
在政策方面，亚行在全国率先提出建立价格机制。提高水价，提高多少，如何提高以及提价依据，在亚行项目中都建立了相应的财务模型。毕竟参与水务运作的是企业，需要明确一定的成本和收益，既保证污水处理能够正常运行，同时促进企业发展，还要满足环境目标和社会目标。
亚行在开展项目时也在协助当地政府进行机构能力建设，如成立污水公司，建立财务管理体系，并把这些要求作为贷款约文的一部分。
中国最缺乏的就是水务创新，不仅仅是技术，还有管理创新，如节电。财务管理创新是很多洋水务能够在中国成功运作的原因之一，很多国外水务公司在其市场预期和财务预期的测算中都充分考虑了水资源的稀缺性和公共性等因素，因此其所评估的资产价值就比国内企业要高。
无论是BOT、TOT，还是PPP模式，政府都应该针对这些投融资方式，制定相应详细的考核办法，如考核标准、绩效参数和定期的监测机制，加以约束。同时也应建立激励机制，鼓励民间企业投资公用事业。
对于目前国家明确的"重点流域要达到一级A，大多数城市要达到一级B"的出水水质要求，王建国对此有些疑义，"按照国家环保部和建设部的要求，所有的重点城市污水都要达到一级A的要求，也就意味着现在所有的污水处理厂都存在技术升级的问题"。虽然两个标准对受纳水体并不会产生明显差别，但治污企业将投入更多的资金进行技术改造和升级，对于非重点流域来说，会造成投资的浪费。如果把这部分投资用于管网建设，面源控制所产生的环境收益会更大。
流域治理较为困难的是对污染责任的确定。目前，在亚行的援助下，武汉市正着手建立一套水质模型管理系统，通过完全建立在计算机监测和水质变化模拟系统，水务部门和环保部门可以随时监测污染迁移和变化情况，并提出相应的治理措施。亚行和武汉市正在考虑将水质模型应用于建立我国在长江上第一个数字化的饮用水安全预警机制。这一机制对于武汉市以及整个长江的饮用水安全将起到极大的推动作用，亚行希望把这种先进的知识产品和管理理念推广到松花江和其他流域。
有了良好的政策环境以及高效的管理手段，即便是国有企业来投资运作，只要能采取市场化的成本管理机制和绩效评价机制，就可以实现高效运营。
"我认为，PPP就是个较好的模式"，王建国说。
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