2.1万亿专项债发行近九成 或用“余粮”增发但存结构性问题

  地方债是稳投资甚至稳增长的重要工具。今年新增地方债发行从往年的5月提前到1月,对宏观经济平稳运行形成支撑。

  21世纪经济报道记者根据Wind统计显示,截至8月27日新增地方债合计发行2.78万亿,约占全年新增限额的九成。具体来看,专项债完成88.7%,还有2435亿待发行;一般债完成94.5%,还有512亿待发行。按照这一发行进度,9月底将完成全年新增地方债的发行工作。

  记者采访了解到,后续可能使用往年剩余额度“开前门”,以增加专项债发行规模。但使用往年“余粮”也存在结构性问题,即需要资金支持的地区额度很少或没有额度,而财力充足的地区则额度充裕。鉴于此,置换债的发行规模将会扩大,帮助地方腾挪财力,进而稳定投资。

  专项债发行1.9万亿

  根据安排,今年新增地方专项债额度为2.15万亿,其中全国人大去年底提前下达0.81万亿的额度。对此,全国人大称提前下达主要为了“保障重点项目资金需求,发挥政府债券资金对稳投资、扩内需、补短板的重要作用”。

  在此背景下,今年专项债的发行进度比往年大大提前。数据显示,截至8月27日专项债发行规模合计1.9万亿,约占全年新增限额的88.7%,仅有2435亿待发行。

  从各省发行进度来看,辽宁、福建等16省的专项债额度已用完,即专项债发行规模等于新增专项债限额。天津、新疆、青海专项债发行规模超过限额的90%,也即将用完。

  从专项债种类来看,棚改专项债、土地储备专项债、收费公路专项债发行规模较大,三者发行规模分别为6904亿、6070亿、1300亿,三者发行规模约占全体的三分之二。

  “应该说,地方债的发行完成度比较高,尤其是新增专项债是主力,新增专项债的发行对稳基建、稳投资、稳经济起到了很重要的作用。”中国财政科学研究院财政金融研究中心主任赵全厚表示,“尽管这个作用低于我们的预期,但是如果没有专项债的提前发行,今年上半年的经济增长情况会大幅低于现在的水平。”

  国家统计局数据显示,基建投资增速由去年底的3.8%小幅回升至今年1-4月份的4.4%,1-7月份再次回落至3.8%。今年二季度GDP增速为6.2%,相比去年四季度下滑0.2个百分点。

  按照今年月均2400亿的专项债发行规模,剩余部分大概率将在9月底完成发行。“9月底全部地方债发行完毕之后,地方政府将面临‘有枪没子弹’的问题。从整个社会预期来看,经济下行压力大、财政增收乏力仍寄期望于财政加速提效。”赵全厚称。

  赵全厚认为,要想扩大财政投资,必须扩大地方政府支出,要想扩大地方政府支出,必须扩大地方政府债券发行,尤其是专项债券的发行。

  或动用往年余额

  年内增加专项债发行规模有两种渠道,一种是新增今年专项债额度。在此之前,市场预期8月召开的全国人大常委会将审议提额计划,但目前会议已经召开,相关议案并未出现。

  华创证券固收首席分析师周冠南表示,年内若调整地方债新增额度,需由中央统筹管理调整。但中央预算调整程序耗时相对较长,三季度追加落实预算时间较为紧张,因此年内调整预算存在空间,但概率相对较小。

  由此,市场预期采取第二种渠道的概率加大。根据《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预〔2017〕89号),各地试点分类发行专项债券的规模,应当在国务院批准的本地区专项债务限额内统筹安排,包括当年新增专项债务限额、上年末专项债务余额低于限额的部分。换言之,可使用往年剩余额度发行专项债。

  从2018年新增债券限额使用情况来看,山东、安徽、西藏和新疆的专项债发行规模超过全年限额。这说明在满足一定条件下,这些地区使用了往年剩余额度来发行新增专项债。

  国盛证券固收首席分析师刘郁测算称,假设目前限额用完的地区动用往年剩余额度的30%来继续发行专项债券,可多发行的规模约2592亿。如果全部省市均动用往年剩余额度的30%,则可多发行新增专项债约3615亿元,相当于全年新增专项债券限额增加16.8%。

  财政部数据显示,2018年末专项债余额7.41万亿,限额为8.61万亿,还有1.2万亿的“余粮”,但是区域间分布并不均衡。

  具体来看,京沪两地“余粮”接近5000亿,约占全国的四成。此外,江苏、广东、浙江的“余粮”也较多,这些地区恰恰是经济发达地区,财力雄厚。而湖南“余粮”为0,黑龙江、天津、青海、宁夏、山西、内蒙、甘肃、贵州等省份“余粮”较少。这些地区要么财力较弱,要么债务较高,更需要资金支持。

  相比而言,新增额度将“雨露均沾”,惠及各地;而使用往年剩余额度“开前门”则面临结构性问题:需要资金支持的地区额度很少或没有额度,而财力雄厚的地区额度很高。

  置换债则能在一定程度上缓解这一问题。置换债可以腾挪出财力,用于扩大有效投资,也是稳增长的重要工具。今年的政府工作报告指出,将继续发行一定数量的地方政府置换债券,减轻地方利息负担。

  21世纪经济报道记者从地方财政人士处了解到,监管明确,对截至2014年底为政府公益性项目举借且确需财政资金偿还的债务,地方政府也可以发行债券进行置换。一些地区正在准备相关项目材料,预计将陆续发出。

  Wind数据显示,今年上半年仅有贵州省发行了两单置换债,规模合计115亿。而7月增加至210亿,发行省份为贵州、甘肃、湖南,8月置换债发行规模进一步增加至552亿,提速明显。

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