《预算法》草案的修改，已历时10多年，三易其稿，每次审议都会引起广泛关注，这一次则因为放开地方政府发债成为焦点。据报道，修正案草案三审稿将明确对此有条件地适度放开，规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”，但具体的放开力度依然不确定
受地方资金需求强烈的现实所迫，这些年来很多人都在呼吁将地方发债的闸门正式放开，通过变堵为疏的方法来缓解地方债风险。但是，主张给地方发债权，并不一定意味着地方发债越自由越好，在当前从中央到地方预算刚性都较差的情况下，地方发债必须得到严格的制度约束
二审被关上的地方发债大门，三审又打开了一条缝。
4月22日，十二届全国人大常委会第八次会议第三次审议《预算法》修正草案，提出对地方政府发债权适度开闸。多位专家在接受《国际金融报》记者采访时表示，地方政府发债权限的放开与否，牵涉中央与地方的财权分割问题，以及地方债风险控制问题。有观点认为，“一旦允许地方政府发债，其将很可能陷入过度发债的怪圈，并最终导致金融危机的风险”。
对于地方政府发债，到底是堵还是疏？近年来，地方发债权限迟迟不放开，地方融资平台债务总量却逐年攀升。基于这样的一种现状，三审预算法拟放开省级政府的地方债权，试图让“隐性地方债”在阳光下运行。当然在审议预算法对于地方债的规定，只是草案，未来变数还有很多。那么此次提交审议的三审预算法草案又会经历怎样的波折？中国的地方融资平台现状到底如何？放开地方政府发债的条件是否真正成熟？对于中国经济的影响几何？存在着怎样的隐忧呢？未来地方债改革之路在何方？
审议一波三折
此次《预算法》三审修正草案对地方发债开了一个小口，保持了谨慎的态度，防止开口过大以致地方政府发债过多形成危机蔓延
中国现行的预算法是1994年通过的，规定除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。然而，早就有意见提出，为适应地方经济社会发展的需要，应当适度放开地方政府举债的权限，进一步规范地方政府的举债行为，使其法制化、透明化，并就这些年来地方政府举债过程中存在的问题，作出有针对性的规定。
预算法的修订是从2004年开始的，历经三届全国人大常委会。预算法修订之所以成为一场“马拉松”，原因在于，对很多焦点问题难以达成共识，地方政府是否可以借债即为争议点之一。
2011年预算法修正案一审稿规定，“对地方政府债务实行限额管理”，“国务院确定地方债务的限额，报经全国人民代表大会批准后下达，省级政府按国务院下达的限额举债，作为赤字列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准”。一审稿明显满足了地方政府的借债需求。但是，2012年提交全国人大的二审稿删除了这些条文，恢复了现行预算法的规定。据相关人士透露，“前几年地方债大规模膨胀，出现了一些问题，二审稿作出了改变”。
此次提交审议的三审预算草案中，经研究全国人大法律委建议拟对相关规定做以下修改：一、明确举债主体。为经国务院批准的省、自治区、直辖市。二、对举债的方式、用途、偿债资金等作出规定。方式限于发行地方政府债券；用途应当是公共预算中必需的部分建设投资，并不得用于经常性支出；应当有稳定的债务偿还资金来源。三、明确债务规模和管理方式，地方政府债务的规模由国务院报全国人大或者其常委会批准。地方政府依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。四、明确地方政府不得在法律规定之外以其他任何方式举借债务，以及为他人债务提供担保。五、对违法举债或者为他人提供担保的，规定相应的法律责任。
市场对此解读为，“三审稿对地方政府举债有诸多限制性条款，这是为打开地方政府发债大门做足准备”。
两大因素掣肘
中央与地方财权分割问题，以及地方债务风险的防控问题，关系到《预算法》三审草案能否通过
是什么让地方政府发债路变得如此坎坷呢？对此，《国际金融报》记者采访了经济学家、法律学者、财税专家。在他们看来，主要有两大原因：一、中央与地方的财权分割问题；二、地方债风险控制的机制不成熟。
上海市经济法研究会副会长张建伟教授在接受《国际金融报》记者采访时认为，“不允许地方政府发债，其中一个原因是中央对于地方财政的约束力问题。如果地方财政自主权过大的话，中央的约束能力会受到一些影响。”
在复旦大学经济学院副院长孙立坚看来，中央保持财权的独立性与统一的财政纪律肯定是考量的因素之一。
至于地方债的风险控制问题，主要有两个方面的考量：一、制度上不完善。如上海财经大学现代金融研究中心副主任奚君羊在接受《国际金融报》记者采访时所言，“发行地方债的数量、用途缺乏统一尺度的准则与标准，很难很好地控制，让地方发债开闸难以突破”；二、现有地方政府融资平台风险敞口到底有多大，对于这个问题，市场分歧比较大。
孙立坚认为，2008年的经济刺激造成了地方政府的融资冲动，尤其是三四线城市政府融资平台的管理不太规范，成为中国经济的最大隐患。一旦土地财政收入增速放缓，地方政府的偿债压力会很大。
一些经济学家、市场分析人士以及海外的金融机构甚至认为，地方政府融资平台问题是中国经济最大的风险所在。2013年12月，审计署公布的地方政府性债务总额显示，截至2013年6月底，中国省市县三级政府负有偿还责任的债务余额达10.58万亿元，比2010年底增加3.87万亿元，年均增长19.97%，其中省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%，“虽然债务总体可控，但是地方债务总量增速过快”。
但是，财政部财政科学研究所所长贾康在接受《国际金融报》记者采访时指出，审计署提供的这个最新结果表明，地方融资平台的债务总量，加上其他公共部门的负债，总体公共部门债务余额占GDP的比例在40%以下，是在安全范围内，“地方政府融资平台问题是中国经济最大的风险”之类的观点说得重了一点。
“大部分地方债被用于基础设施建设，这些资产可以形成一个偿债能力，这与欧洲将债务用在福利上面是完全不一样的。”张建伟教授在接受《国际金融报》记者采访时则认为，中国具有与全世界无与伦比的调控各类资源的能力，总体来说，风险是可控的，这个风险绝对不是像西方世界讲的“这场债务危机我们绕不过去，中国经济要硬着陆”。
发债势不可挡
随着经济运行状况的变化以及分级财政体系的逐步形成，发行地方债的条件已基本成熟
尽管发债制度上、债务风险控制机制上，都还有待完善，但地方政府的融资需求逐年增多是不容回避的事实。
随着经济的发展，一些地方财政收入不足以平衡财政支出的时候，财政收支缺口不断扩大，地方政府除了“跑部钱进”之外，只能利用自身的行政权力举债，特别是，2008年4万亿刺激计划推出后，地方政府为提供基础设施建设项目的配套资金，通过融资平台举借大量债务。统计数据显示，2013年，地方政府公共财政收入占公共支出的比例仅为57.82%，放开地方政府发债权力似乎水到渠成。
孙立坚认为，放开地方发债权限，肯定可以缓解地方发展的财政压力，但是中国当前不具备开闸地方债的时机，必须先试点后推广，“地方债发行的开闸，一定要以政府职能转变为前提，以资本市场为依托，以信息透明的财政预算为约束而谨慎推进；否则，新债还旧债的行为继续凸显，产能过剩进一步恶化，灰色金融更加猖獗，市场扭曲现象会更为严重。”
对此观点，张建伟很是认同，“就中国当前情况看，地方债大规模地放开是不成熟的。当下地方政府发展具有不均衡性，有的地方经济发展势头良好，而有些县级政府早就该破产或濒临破产边缘，因此地方债改革在当下应该是试验型，而不是大规模的。如果非要出台，可以在法律层面制定一个比较原则条款，然后在具体实施的时候可以有比较细的补充性的规定。”
值得注意的是，孙立坚和张建伟都认为，地方政府发债可以促进地方政府职能的转变。
在张建伟看来，放开地方发债其实是一个无奈的选择，“土地财政不可持续，允许地方政府发债可以减轻财政压力，同时对地方政府的治理也是一个喜讯。原来地方政府收税是强制性行为，现在允许地方政府发债，对于推进地方政府治理是有利的事情。”
孙立坚认为，地方政府发债可以推动政府职能的转变，即政府不应该成为办事的主体，政府要减少做事，公益性的项目实在需要钱，可以推进PPP模式，即公共政府部门与民营企业合作模式，去发展我们地方的公益性项目。也可以推动政府放权，即公益性项目采取BOT模式等，让具有社会责任感的企业能够帮助你来完成公益性的项目。”
需第三方监督
对地方债券市场的监管职责也应由发展改革、财政、证券监管等多个部门来承担，并建立健全科学规范的监督体系
按照国际经验，地方债的健康是建立在一种法治化的地方政治安排上。美国、日本、德国等都有完善的地方发债制度，都注重对地方债的约束与监管，虽然这些国家的中央地方财政关系制度化程度、地方自治和民主程度等与中国目前的制度不具可比性。但是，这些国家的地方债管理模式，如市场约束模式、制度约束模式、行政控制模式、合作管理模式等，还是值得我们学习与借鉴的。
孙立坚认为，中国的地方债要着重监管，监管应该归属第三方，甚至不是本省市而是跨省市的第三方，比如上海的地方债，应该由与上海没有利益关系的地方债研究机构、法律机构、税务机构要员来监督其运行。第三方的科学监管，要避免自己当运动员又当裁判员，不能够有朋友关系、血缘关系、近亲关系的监管，政府与政府之间不能互相监管，一定是没有利益关系。同时一定要把所有的预算、使用的信息公布于众，信息公开，让民众的眼睛来监管钱的使用过程。
张建伟则表示，最重要的是预算法主导思想的转变，以前特别重视政府的调控能力与政府动员资源的能力，是一个治理型政府不是一个发展型政府，特别注重地方政府对经济的推动作用，以前预算法的主导思想不是来规范地方政府的收支行为，而是加强地方政府从民间敛权来推动经济发展，来提高调控能力，不是以人为本、以民为本。而三审的预算法主导思想是规范地方政府的收支行为，增强人大代表与民众对于地方政府的监督力度，增强民众对于地方政府的约束。而作为纳税人与债权人的民众，应该有权利意识与问责意识，积极地参政议政，维护自己的利益。作为地方政府来讲，应该加强透明度建设，要按照政府信息公开条例把地方政府的信息及时准确及时地披露出来，同时主动披露地方政府的收支情况，要管好钱袋子，让债权人、纳税人、人大代表具有咨询权。
奚君羊则指出，“要通过法律上规范、上级政府的监管、全国性的监管、社会的监管等多方面监管，做到纵向与横向的结合，以此来保证地方债得到有效的监督。”
控制履约风险
地方政府发行债券既要符合市场化改革和完善分级财政体系的目标取向，也要维护和保障中央政府统一管理和宏观调控的权威
事实上，2014年出台的《国家新型城镇化规划（2014年—2020年）》强调在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度的基础上，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券。
财政部副部长刘昆此前在谈到如何解决城镇化资金来源问题时也提出，财政部将重点加大地方政府债券支持城镇化建设力度，依法赋予地方政府适度举债权限，通过完善现行地方政府债权制度等建立多元化资金保障机制。那么放开地方债的发行对市场将产生怎样的影响呢？
在孙立坚看来，地方债能够和市场的力量形成互补。正如十八届三中全会提到的，资源配置市场要起积极的作用，对于一些公益性没有营利同时又与老百姓的生活息息相关的项目，需要政府发挥积极的作用，允许政府采取市场化的手段去进行融资，然后把融来的钱请职业经理人去完成项目，这就是地方债的特色。因此有了地方债的渠道之后，公益性的项目和营利性的项目就能形成互补，带动中国经济增长，从而避免2008年我们营利性的项目越来越少，如果全部都做这种公益性的项目以及铁路融资，最后会导致产能过剩、都是没有效益的投资，造成了银行严重的资产质量恶化的问题。
张建伟则认为，这是推进地方政府良好治理的一个契机，从前对于地方政府的考核是自上而下的考核，就是通过GDP还有政治上和人事上的考核，现在地方政府发债之后注意到债权人要还债，地方政府就可能会更多地向债权人负责，如果讲信用的话就得为债权人负责，能够诚实守信建立一种声誉机制，可以把地方治理好来增加一种民意，通过取得人民的赞同来提升自己的信誉度，如此对于国家的发展与治理来说，就改变了大一统的集权的模式，对于地方政府的问责、透明度、良好治理、自身的某种权力限制等，都会有一个良好的促进作用。
当然，不可忽视的是，地方债放开也存在风险。孙立坚指出，一个是融资主体的政府和偿债主体的政府不一定能够匹配，即这届政府拿了钱做了一个投资，融资的人只做了一两年就都调走了，然后把偿债责任交给下一届政府，下一届又推给下一届，这样就产生责任不匹配的问题；二是投资的管理能力比较低下，因为毕竟政府不是搞投资的政府，对项目的管理效率比较糟糕，所以怎么样通过PPP模式来弥补自己去投资的这种低效的事情；三是借来的钱一定要有第三方的严格监督，从预算开始到决算，所有的过程都要符合当初的募集资金招标书上写的那样，不能把钱拿来挪用，应该严格监管。
张建伟认为，最大的风险还是履约风险。地方融资平台的债务履约风险已经很大了，如果再允许地方政府发债，就是债上加债，地方政府就有可能会耍赖。当然地方债从某种意义来讲，可能会减轻银行这方面的风险与压力，把银行的风险分散了，就可以减少我们对于银行风险的暴露，但是当下偿债主要依靠土地与税收，税这块相对来说比较硬，如果将来土地财政不可持续了，地方发债的信用评级就有可能下降。如果地方政府问题越聚越多，履约风险积累起来之后，最终还是中央政府财政来买单了。最终的表现形式是反映到通货膨胀上，国家最后可能还是靠印钞票来解决问题。