瓶颈一：信息获取渠道不畅

　　《中华人民共和国反洗钱法》颁布实施后，反洗钱义务主体从银行业扩大到保险、证券等金融机构以及珠宝、房地产等特定非金融机构，然而随着反洗钱义务主体范围的扩大，基层人民银行在实施监管的实践中也日益凸显出一个具体问题：人民银行对反洗钱义务主体的成立、退出及变更等情况不能及时准确掌握，影响了人民银行反洗钱监管工作的全面有效开展。

　　现状

　　新机构信息不能及时获得

　　随着我国金融体制改革的不断深化，新的银行机构不断建立，区域性股份制银行、地方性商业银行加快机构扩张，由于尚没有建立银行业机构向当地人行报备机构变动情况的制度，在监管实际工作中出现了新的银行机构已成立、而当地人民银行反洗钱部门还不知道的情况。

　　非银行业金融机构难获得

　　依据《反洗钱法》规定和总行工作要求，2007年起，保险业、证券业、财务公司、金融租赁公司等非银行业金融机构纳入人民银行反洗钱监管工作。由于这些机构和人民银行，特别是基层人民银行工作往来少，造成人民银行获取相关信息更加不易。

　　特定非金融机构更难

　　反洗钱义务主体还包括典当行业、珠宝行业、房地产行业等特定非金融机构。但这些行业与人民银行目前没有任何工作联系，如果不尽快建立有效的信息沟通机制，届时人民银行掌握相关信息将面临更多困难。

　　原因

　　机构、业务监管部门分离

　　《反洗钱法》规定，人民银行是金融机构和特定非金融机构反洗钱义务主体的业务监管部门，而这些反洗钱义务主体的机构监管却分属不同部门。人民银行没有对反洗钱义务主体机构变动的监管权限，也没有明确的制度要求反洗钱义务主体的机构监管部门将变动信息通报人民银行，客观上造成人民银行无法对反洗钱义务主体的成立、变更或退出情况全面、及时掌握。

　　主体意识淡薄

　　反洗钱工作虽然自2003年已在银行业金融机构全面开展，且2007年又颁布实施了《反洗钱法》，但反洗钱义务主体对反洗钱工作认识不足、重视程度不够仍然是普遍问题，多数单位还只是把开展反洗钱工作作为应付人民银行监管的需要，只是被动开展工作,因此从主观上没有意识到相关信息应该向当地人民银行报告。

　　缺乏相关制约

　　《反洗钱法》对反洗钱义务主体机构成立、退出和变更不向当地人行备案如何处罚并没有明确的规定，这直接影响了其向当地人行备案的主动性。人民银行对义务主体不作为时也无法采取合理有效措施，影响了监管效力的发挥。

　　建议

　　赋予人行意见权

　　建议由国家明确银监会、工商局等反洗钱义务主体的机构监管部门在核准反洗钱义务主体机构成立、变更和退出时，将人行对其反洗钱内控建设的评估报告作为审核要件。对未取得该报告的，不予核准。同时，建议人行总行与各监管部门建立信息共享系统。

　　建立机构变动报告制度

　　明确反洗钱义务主体正式成立后应立即向当地人民银行反洗钱主管部门报告并备案反洗钱机构、人员设置和内控制度建立情况；当机构变动时要同时向当地人行备案变更情况；退出时由上一级管辖机构向当地人行备案。

　　明确惩处权力与手段

　　以经济处罚形式实现督促反洗钱义务主体主动向当地人行报告机构情况，为人民银行实施有效的反洗钱监管提供政策依据和法律手段。

　　瓶颈二：基层人行现场检查受限

　　目前，随着会计电算化的普及和核算数据集中的实现，商业银行的会计档案管理由过去的纸制化、逐级管理方式逐步向无纸化、集中管理方式转变，这种方式的转变降低了商业银行会计档案管理成本，但却在一定程度上影响了人民银行对商业银行实施的反洗钱现场检查工作质量。

　　现状

　　资料获取有障碍

　　为了解掌握商业银行会计档案管理模式对反洗钱现场检查工作的影响，人民银行唐山市中心支行对辖区工行、农行、中行、建行和交行5家商业银行的会计档案管理模式进行了调查。

　　调查发现，各行会计凭证实行了集中监督后统一保管。大部分银行不再打印分户账、余额表等资料。大部分银行对已上报的大额和可疑支付交易数据不能查询、打印（有的可查询，但不能打印），或银行内部规定不要求打印相关资料归档保管。

　　会计凭证、大额和可疑支付交易上报记录等是开展反洗钱现场检查中需要重点查阅的资料，是判断商业银行是否履行反洗钱义务的直接依据。其中，大额和可疑支付交易记录是全面反映一个金融机构上报的大额和可疑支付信息情况的原始资料，通过核对该资料，可以判断商业银行上报的信息是否及时、准确和全面等。

　　建议

　　规范重要数据的保存

　　建议人总行统一要求各金融机构完善大额和可疑交易采集和上报系统功能，实现基层网点能够具有打印、查询已上报数据权限，并对输出的大额和可疑交易报表数据的内容和格式作出统一要求，以便于基层人民银行开展反洗钱现场检查。

　　改进技术手段

　　在各行现有支付结算系统、账户管理系统、储蓄零售系统的基础上，建立信息采集系统，通过并机联网、接口传输等技术手段，把各行发生的开户情况、现金收付和汇划转兑等客户资料、支付结算业务、大额交易信息通过信息采集系统直接进行有关数据的采集生成、以此解决商业银行档案逐步集中、无法调阅纸制资料的问题，同时也能减轻检查人员现场检查工作量，提高工作效率。

　　完善管理制度

　　为便于人民银行基层行反洗钱现场检查工作开展，人总行应以文件形式明确商业银行应当将与反洗钱现场检查工作相关的内部管理制度和形式，如会计档案管理模式等，向当地人民银行反洗钱主管部门备案，以便于基层行准确掌握辖区内不同商业银行的情况，能够有针对性地制定检查方案，做好充分的准备，保证现场检查工作的顺利开展。

　　建立惩戒措施

　　为督促各商业银行切实完善相关业务系统功能,调整内部管理措施，建议人总行对商业银行不能及时、全面、准确提供相关资料的情况统一规定强制性惩戒措施，确保基层人民银行开展反洗钱现场检查时能及时、顺利调阅相关资料，保证反洗钱现场检查职能的全面履行。

　　瓶颈三：基层银行反洗钱工作表象化

　　近日，中国人民银行唐山市中心支行组织开展了对银行业金融机构反洗钱工作现场检查。通过检查发现，虽然银行业金融机构在反洗钱工作上做了大量工作，各商业银行总行建立了一套反洗钱内控制度，但反洗钱工作流于表面化，对反洗钱工作认识不深入，没有与本行实际工作相结合加以应用，是当前各银行业金融机构存在的普遍问题，反洗钱工作表象化这一问题也直接导致基层银行业金融机构反洗钱工作执行中出现偏差。

　　问题

　　认识不到位，主动性不足

　　目前，多数银行业金融机构对反洗钱工作的重视只是基于履行反洗钱义务上升到一种法律行为，不履行义务会受到经济处罚的想法，而并没有真正将反洗钱工作作为本行的一项工作来抓。分析原因有3点：一是由于洗钱这一行为概念在我国出现较晚，并且没有更多案例表明洗钱对金融机构的经营和声誉会造成直接影响；二是金融机构在执行客户身份识别、大额和可疑交易数据的采集上报等工作时必然涉及到客户，尤其会涉及本行的大客户，金融机构从自身的经营利益出发不愿意以勤勉尽职的原则履行反洗钱义务；三是金融机构履行反洗钱义务必然增加业务量、增加人员，无形中增加了其工作量，使其对反洗钱工作产生抵触情绪。

　　理解不到位，执行有偏差

　　由于银行业金融机构对反洗钱工作认识上的不足，对反洗钱各项法规、办法的理解只停留在表面，没能进行深入的研究分析并加以在实践中应用，造成工作执行的偏差。例如，某银行在2006年下发的一个内部管理规定中明确，办理银行卡业务可以不留存身份证复印件，但《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（2007年颁布实施）第七条明确要求：金融机构在以开立账户等方式与客户建立业务关系的，应留存有效身份证件或其他身份证明文件的复印件或影印件。该行未能及时调整内部规定，以致在这次检查中截至检查日为客户开立的所有银行卡个人结算账户仍然没有留存身份证复印件，结果只能按照相关规定接受处罚。

　　各银行总行滞后，影响基层

　　中国的银行业金融机构管理采取的都是垂直管理模式，各商业银行总行反洗钱工作的滞后必然影响到基层金融机构。例如，某银行的大额交易和可疑交易的上报依托总行开发的“反洗钱信息管理系统”实现数据自动采集和上报，但该系统自2007年11月1日正式运行到2008年2月份，采集、上报的数据打印出的报表为空白，3月份以后可以打印，但打印的报表上时间与系统时间有时不一致。这类问题基层金融机构无法解决，但却要因为未按规定履行义务而接受处罚。

　　建议

　　发挥各银行总行管理作用

　　各总行应制定健全的、可操作的内控制度及操作规程，涵盖不同业务种类的各个层次，同时逐步完善“反洗钱信息管理系统”，使其具备监测银行所有业务的功能，为基层金融机构开展工作打好基础。同时，应真正提高对反洗钱工作的重视，将反洗钱工作开展情况纳入对各级机构的业绩考核，纳入对各级机构领导班子的政绩考核。

　　人行出台实施细则

　　从这次检查情况看，金融机构由于对相关制度理解上不到位，成为其不能全面准确、履行反洗钱义务的一个很重要的原因。因此人民银行应在制度出台后，及时出台一些细则，对一些制度条款作出详细的解释，指导金融机构的业务办理。

　　进一步加强培训

　　人行和各商业银行应定期对反洗钱从业人员进行系统、完整的业务培训，尽快提高从业人员的业务素质。要通过培训，增强反洗钱从业人员的责任意识，培养以勤勉尽责的工作理念履行反洗钱义务，特别是在识别可疑交易的问题上，要充分利用柜台直接面对客户的优势，主动识别客户。