用20年时间磨一剑,存款保险制度正呼之欲出。十八届三中全会提出“建立存款保险制度、完善金融机构市场化退出机制”。包括吴晓灵在内的专家猜测最快年内或明年初可能推出,这将为利率市场化进一步推进扫清制度障碍。

　　全世界已有113个国家建立了存款保险制度,可降低挤兑风险,从而维护金融稳定。中国银行研究员廖淑萍在接受中国经济时报记者采访时说,我国虽然没有建立公开的、有法律保障的存款保险制度,但事实上执行着一种“零费率”、“全额偿付”的隐性保障机制,当前存款保险主要面临“由暗转明”的问题。

　　中国银行的廖淑萍、李艳和邵科均认为,对于濒临倒闭或倒闭的金融机构,应当构建有效的处置机制,确保其恢复正常运营或顺畅退出市场,降低对整个金融体系的冲击。当前,我国存款保险制度推出的时机已经成熟,应制定《存款保险条例》、《银行业金融机构破产条例》等相关法律法规,完善金融机构有序退出的机制和安排,提高系统性风险防范和应对能力。

　　存款保险机构不宜承担监管职责

　　2009年6月,巴塞尔银行监管委员会和国际存款保险协会(IADI)联合发布《有效存款保险制度核心原则》,从制度目标、职责和权力、治理结构、跨境合作、保险范围、资金来源、倒闭处置、赔付与追偿等10个方面提出了有效存款保险制度应当遵守的18条核心原则。

　　在廖淑萍看来,存款保险机构不宜承担过多监管职责。国际上存款保险制度的职能可分为三种:付款箱型、坏银行处置型和事前监管型。为了避免与银行监管机构职能重叠,大多数国家采取前两种定位。“付款箱型”一般只承担存款赔付等,如新加坡、荷兰等中小型经济体或长期未发生大规模金融风险的国家主要采取这种类型。“坏银行处置型”以存款保险基金损失最小为目的,综合运用重组、兼并、破产等多种手段处置危机银行,如日本、加拿大等国采用的就是这种类型。

　　而美国、韩国则采用“事前监管型”,以存款保险基金损失和风险最小为目的,除了对危机银行的综合处置外,还负责在事前对参保银行进行监管。美国联邦存款保险公司主要对各州注册的银行机构行使监管职能,美联储和货币监理署(OCC)主要负责联邦注册银行监管,虽有一定重叠,但更多是互补的关系。

　　廖淑萍认为,我国存款保险制度定位于“坏银行处置型”更为可行。因为我国银行业监管机构的监管已覆盖所有银行,采取“事前监管型”容易造成监管交叉和重复。“坏银行处置型”存款保险机构具备一定的处置职能,专业性更强,有利于提高救助效率、降低救助成本。当监管机构认定危机银行进入处置流程后,由存款保险机构综合运用重组、兼并、暂时接管、破产赔付等方式进行处置。

　　考虑设立存款保险基金

　　上述中国银行研究员建议,现阶段可由财政部和央行出面设立存款保险基金,负责整个存款保险制度的具体运作,日常工作由央行负责,待运作成熟后再独立出来形成存款保险公司。存款保险基金的初始资金可由财政部和央行注资以及金融机构的首期保费共同构成。对存款保险基金设定一个适当的目标规模值,当基金规模达到该值时,停止征收保费或适当下调费率。基金的投资渠道以政府债券、央行票据为主,适当考虑高等级金融债以及银行存款。

　　在具体运作过程中,美国FDIC在处置破产银行时,一般按照“成本最小化”原则,运用“收购与承接”等市场化的处置方式,通过向健康金融机构提供贷款、担保以促成其购买倒闭机构的资产和负债进行处置。对于部分资产规模较大的银行采取“过桥银行”策略,先直接接管,再择机出售。对于具有系统重要性的银行,FDIC则与美国财政部、美联储联合实施救助,使用存款保险基金以优先股形式注资,并按一定比例分担资产损失。

　　为保障公平竞争、避免逆向选择和道德风险,世界上大部分国家强制要求所有银行参加存款保险。廖淑萍称,“我国强制性覆盖主要银行金融机构,以属地原则对待银行的分支机构更为可行。银行能获得存款保险带来的金融稳定好处,有利于鼓励多元金融机构发展,也有利于建立相当规模的存款保险基金,同时采取简化的风险调整差别费率。”

　　从国际经验看,在防止挤兑、稳定金融体系的目的下,各国往往对各类存款采取“广覆盖”原则,部分国家将同业存款账户排除在外。为了控制存款保险基金的规模、降低银行的保费成本,各国在“广覆盖”的同时往往采取限额偿付。部分国家在银行危机严重时,会考虑将限额偿付转为全额担保,从而有助于迅速恢复金融体系信用基础。

　　日本存款保险公司(JDIC)为应对上世纪90年代初的危机,曾在1996年至2005年3月采取全面保险制度,即所有存款人的存款得到JDIC的全额保险。

　　廖淑萍认为,对我国而言,“广覆盖、限额度”应该是存款保险的原则。存款保险范围涵盖居民、非居民以及企业、公共部门的本外币存款账户。实行限额赔付。从国际经验看,各国存款保险限额与人均GDP的比值集中在2倍到4倍左右,美国的这一比值为5.21。我国2012年人均GDP为3.8万元人民币,考虑到我国居民的储蓄倾向较高,我国存款保险的赔付限额可设定在每类存款20万元或30万元左右。限额以上的存款按不同档次实行差别偿付率。