经过20多年的发展和规范，我国期货市场已逐步进入了持续稳定发展、功能作用日益显现的良性轨道。
近几年，我国期货市场交易品种逐渐丰富、交易规模稳步扩大，商品期货市场成交量已经连续多年居全球前列，国际影响力日益增强。“十一五”末我国期货市场全年成交量、成交金额分别是“十五”末期的8.7倍和22倍，期货公司资产规模是“十五”末期的3.8倍。2012年，期货市场成交量14.5亿手，比2011年增长37.6%；成交额171万亿元，同比增长24.44%，创历史新高。
伴随着期货市场的发展壮大，我国期货市场基础制度建设也取得了长足进步，逐步建立了保证金安全存管监控、以净资本监控和分类监管为核心的期货公司风险监管、投资者保障基金、统一开户、投资者适当性、会员分级结算和结算担保金等多项制度。目前，我国期货市场已经形成了以《期货交易管理条例》（以下简称《条例》）为核心，中国证监会部门规章和规范性文件为主体，交易所自律规则为重要补充的法规制度体系。这一制度体系对期货市场的稳步健康发展发挥了重要作用。
目前，期货市场正处于由量的扩张到质的提升的关键时期，需要一部期货法律在更高层面规范和引导期货市场的发展。由于《条例》主要从行政规范的角度对市场进行规制，某种程度上仍带有整顿规范的痕迹和较为浓厚的行政管理色彩，对于关系期货市场长远发展的期货交易基础民事法律关系及相关法律责任，以及场外衍生品市场、期货投资者保护、期货市场对外开放等重要问题都缺乏规定。因此，从进一步完善社会主义法律体系的需要、我国期货市场自身规范运行和长远发展考虑，需尽快制定《期货法》，从法律层面对上述问题作出制度安排：
其一，制定《期货法》是推动期货市场功能深化的需要。作为专业的风险管理市场，我国期货市场经过20多年的规范发展，其价格发现和管理风险的功能正日益发挥，已经成为服务国民经济发展的重要金融市场之一。当前，我国正在全面深化经济体制改革和加快转变经济发展方式，实体经济对于多样化的风险管理工具有巨大的需求，期货市场也迎来了新的发展机遇。“十二五”规划明确提出，要推进期货和金融衍生品市场的发展。但也应当看到，要满足实体经济多样化的风险管理要求，不仅需要商品期货，还需要金融期货；不仅需要标准化的场内衍生品工具，还需要个性化的场外衍生品工具。从国际上看，国际金融体系正处于大变革之中，衍生品市场特别是金融衍生品市场的地位显著上升，发达国家的期货市场越来越以金融期货为主。现行《条例》重在调整商品期货交易，对于金融期货、场外衍生品交易基本没有涉及。因此，制定《期货法》，一方面可以扩大《条例》的调整范围，对商品期货和金融期货市场进行全面规范，对场外衍生品交易进行适度监管；另一方面可以适度放松对场内衍生品交易的管制，理顺场内衍生品的上市机制，使得期货在国民经济更多领域发挥作用。
其二，制定《期货法》是拓展期货市场创新发展空间的需要。期货市场的发展需要不断的创新。近年来，我国期货市场的改革创新稳步推进，加快了商品期货品种的推出步伐，降低了交易手续费，推出了期货公司资产管理业务试点；研究国债期货、原油期货上市，探索建立商品期货配套服务平台，期货公司设立现货子公司创新业务等。随着市场创新的深入推进，《条例》给予市场主体创新空间不多、法律保障不够的问题日益凸显。比如，期货公司不能开展自营业务、商品场外衍生品市场开展业务和期货公司开展柜台业务的法律依据缺乏、期货公司开展资产管理业务法律保障不够充分等。这既限制了市场的创新空间，也增加了许多创新带来的不稳定性。因此，制定《期货法》，一方面可以为市场主体的创新提供更加广阔的法律空间，另一方面也可以将一些境外市场的成熟做法直接引进，为市场的创新提供方向和指引。
其三，制定《期货法》是更好地保障期货市场安全的需要。期货交易是一种特殊的民商事交易，与传统的一对一交易相比，期货交易的缔约形式、交易方式、结算方式、货物交割方式，特别是风险控制方式都有显著的不同。为了确保期货交易的效率和安全，与传统交易采取的担保方式不同，期货领域创设了许多特有的风险控制制度。比如，结算机构介入合约双方以“中央对手方”进行结算，期货交易所对期货公司合约进行强制平仓、期货公司对客户合约进行强制平仓，当日无负债结算制度、保证金交易、涨跌停制度、持仓限额制度等。这些制度多涉及交易双方的基础合同关系、基本交易权利等，有些可以适用《合同法》、《民法通则》基本原则和相关规定，有些则需要适用期货的特别法。司法实践中，由于《条例》属于行政法规，法律效力不够高，期货公司平仓权、期货交易所“中央对手方”法律地位都受到过司法机关、投资者的质疑。随着期货市场的开放，涉外期货纠纷必将增多，对上述问题的质疑和挑战也会增多。因此，制定《期货法》，将这些已为期货市场实践证明有效的风险控制措施以法律的形式固定下来，提高其法律效力，可以更好地保障期货市场的安全。
其四，制定《期货法》是保护期货投资者合法权益的需要。期货交易是一种高风险的交易，需要投资者能够正确理解投资规则，认识交易风险。从境外期货市场看，投资者以合格的机构投资者居多。但我国期货市场却是一个散户居多的市场，投资者权益保障至关重要。在一般的民事委托、交易关系中，合同双方遵循平等自愿的原则，但在期货交易中，则不能完全照搬这一原则。对于期货公司、期货投资咨询公司等专门机构，需要提出更高的要求。比如，必须认真向投资者解释规则，充分揭示产品风险，执行合格投资者制度等。对于投资者，也需要给予更高程度的保护。比如，在期货公司破产时，客户资产能够享受“破产隔离”
保护，免于司法强制执行；对于期货公司违反强制性义务的，或者市场主体实施内幕交易、期货交易欺诈、价格操纵等违法违规行为的，投资者可以提出民事赔偿等。这些都需要法律做出相应的制度安排。《条例》对于合格投资者制度、客户资产的性质、期货交易所、期货公司以及相关违法违规行为的民事法律责任都没有规定。根据《立法法》规定的立法权限，《条例》对于这些事项也无权作出规定。因此，制定《期货法》，可以均衡配置不同主体之间的权利、义务、责任，合理设定不同主体的民事、行政法律责任,有效追究期货交易欺诈、内幕交易、操纵市场的民事、行政责任，切实保障期货投资者的合法权益。
最后，制定《期货法》是加快期货市场对外开放的需要。期货是市场经济高度发达的产物，本质上要求市场开放、国际化。我国期货市场是一个相对封闭的市场，要真正成为国际重要商品的定价中心，充分发挥市场管理风险的功能，必须加快对外开放。对外开放必须有相应的开放政策、良好的法律环境、完善的跨境监管执法安排，而《条例》对于这些需求涉及甚少。世界银行和国际货币基金组织于2009年8月首次对我国正式启动金融体系稳定性评估（FSAP），在评估报告中，世界银行和国际货币基金组织肯定了我国期货市场基本制度，同时指出期货市场的法律层级不高。从境外发达期货市场的期货立法看，针对市场开放、跨境监管问题，多从法律层面作了明确规定，有的甚至对其他国家的对外开放提出了要求。比如，美国要求凡是直接对其本国投资者提供直接介入服务的境外交易所，都必须向美国商品期货交易委员会（CFTC）注册。因此，制定《期货法》，一方面可以提升境外机构、投资者对我国期货市场投资法律环境的信心，另一方面也可以为期货市场的对外开放以及跨境监管提供法律依据，为应对境外的不对等监管法律要求提供谈判武器。
综上，建议尽快制定《期货法》。具体建议如下：
一是关于立法规划。《期货法》早在八届全国人大期间就被列入立法规划。十届、十一届全国人大常委会立法规划均将其列为“研究起草、条件成熟时安排审议”的二类项目。十届全国人大期间曾形成相对成熟的《期货法》草案，但因为金融危机爆发、股指期货尚未推出等多方面原因，相关草案最终未提交审议。目前，股指期货已经成功推出且运行平稳，对有关《期货法》立法的研究也正在有序推进，《期货法》立法的时机进一步成熟。建议将《期货法》继续列入全国人大常委会立法规划。
二是关于工作机制。建议借鉴《证券投资基金法》修改的工作经验，由全国人大财经委组织成立《期货法》起草领导小组和工作小组，由全国人大财经委相关领导任小组组长，国务院相关部门派人员参加；工作小组由领导小组成员单位派相关工作人员参加，同时聘请相关专家学者参与、支持。
三是关于立法定位。《期货法》作为期货市场的基本法，不能简单比照《条例》来起草，层次应当更高，内容应当更广泛。建议全面总结《条例》施行以来的经验，本着适应期货市场发展规律的要求，通过《期货法》对期货市场以下重大问题作出妥善安排：一是明确《期货法》的调整范围，如场外衍生品的市场监管、发行类衍生品和非发行类衍生品的监管界限；二是确立结算机构和具有结算职能的期货交易所中央对手方地位；三是完善期货品种上市机制，确立市场化导向的品种创新机制；四是强化投资者保护，将投资者适当性制度上升到法律层面；五是将现有司法解释中的结算财产司法保护政策，如结算担保金等结算财产免于查封、冻结、扣押等上升到法律层面；六是建立独具特色的期货保证金监控监测制度；七是强化期货交易所的自律监管功能，赋予期货交易所充分的自律监管权。
（记者李茜根据作者在十二届全国人大提案整理）
