熊焰：产权市场应成为公共资源交易的重要平台 SRC-1 2011年11月14日 13:39 　　近几个月来，随着中办、国办《关于深化政务公开加强政务服务的意见》(中办发[2011]22号，以下简称22号文)和相关文件的印发，关于建立统一的公共资源交易平台与我国产权市场的关系问题，成为社会各界讨论的重要话题。作为产权市场的从业者，我认为有必要对产权市场近年来的探索实践做出一些梳理和分析，厘清一些概念，理清若干关系，为决策者提供参考，也为业界的持续探讨提供一些思考。 　　一、“公共资源”和企业国有产权 　　(一)何谓“公共资源”？ 　　目前，“公共资源”一词并没有统一的、权威的解释，有的解释为“自然生成或自然存在的资源”，有的将其等同于西方经济学概念中的公共产品。“公共资源”一词在我国政治经济生活中逐渐活跃也是在最近几年，直接的推动力正是2002年初中纪委第七次全会提出的“土地使用权出让、建设工程项目招投标、政府采购、产权交易进入市场等四项制度”(以下简称“四项制度”)。 　　应当说,“四项制度”的出台拉开了我国通过建立公开市场平台处置国有资产的序幕。那么在“场”的建立方式上，中心城市和中小城市采取了不同的方式。 　　在全国性和省级中心城市，由于“四项制度”下进场资源量级很大，且这些城市本身具备较高的市场化程度和充足的人才储备，因此大多采取了分别建立交易平台的方式，以适应进场资源的不同特点，提高服务效率。特别是以“活”的企业作为标的、具有典型资本市场特征的企业国有产权，必须建立高度市场化、专业化的交易平台才能实现价值增值和股东利益最大化的要求。 　　一些地市级城市和区县则囿于本地四项制度进场资源较少，特别是企业国有产权在上个世纪90年代已经基本完成了改制退出的任务，因此将“四项制度”下的资源统归在一个交易平台上，并冠以“公共资源交易中心”的名称进行运作。在此背景下，一般理解上将“土地使用权出让、建设工程项目招投标、政府采购、产权交易”纳入“公共资源”的范畴。 　　(二)企业国有产权不同于实践认识中的“公共资源” 　　由于“公共资源”没有相对固定的、权威的解释，将其与企业国有产权进行直接对比存在概念和涵盖范围上的障碍。但是，我们也必须认识到，企业国有产权和实践认识上的“公共资源”存在一定差别，简单将企业国有产权归并为公共资源，将企业国有产权的处置和其他类型的公共资源处置混为一体，是不合适的。 　　首先，企业国有产权是资本化的商品，其产权的占有、收益、处置受到《公司法》、《物权法》、《企业国有资产法》等法律的保护；而其他各类公共资源的处置与行政权有着紧密的依存度，受到《行政许可法》的约束，无论是行政事业单位国有资产还是自然资源类国有资产，其处置都要依照法律规定得到相关行政机关的行政许可。 　　其次，企业国有产权的交易标的是“活”的企业，是以盈利为目的，能够产生增值的资本品；而其他种类的公共资源交易的是固化的“物”，是全民共有、客观存在的自然资源，或是为全民提供公共服务投资形成的资产，或是在行政权行使过程中衍生出来的各类权益，这些资产的配置均不以盈利为目的，带有典型的公共服务特征。 　　正是存在这些差异性，决定了企业国有产权交易市场与各地实践中的“公共资源交易中心”在发展方向上是不一样的。以京津沪渝穗等中心城市为代表的产权交易平台既要承担企业国有产权保值增值和源头防腐的功能，又要利用自身以市场化方式配置资源的能力，构建一个服务于实体经济的新型资本市场，后一项功能和定位是“公共资源交易中心”所不具备的。 　　二、产权市场是具备“真市场”特质的交易平台 　　我国产权交易市场在上世纪80年代末就已出现，但真正实现快速发展是在“四项制度”出台后。从“四项制度”的执行模式和结果看，可以说企业国有产权交易是最为成功的。 　　产权市场建立了独立的市场运行主体 四项制度出台之后，以国务院国资委为代表的国资监管机构没有采取“自建市场”的方式，而是采取“设定条件、选择市场、加强监管、协调支持”的方式，共选择了66家符合条件的产权交易机构开展企业国有产权交易。这些产权交易机构和国资监管机构之间基本上不存在行政隶属关系，这种独立性保证了交易不受到任何干扰，保证了平台“公开、公平和公正”的性质，大大提高了配置效率。 　　产权市场形成了完善的制度规范体系 三号令出台之后，国务院国资委先后出台了十几项规范国有产权转让的配套文件，逐步建立起了国有产权进场交易的制度体系。2008年以来，随着京津沪渝四家中央企业产权交易机构发布信息联合披露制度、《企业国有产权交易操作规则》等制度规范，产权市场在信息披露、交易程序、交易规则等方面的统一进程大大加快。2008年10月，随着《企业国有资产法》出台，企业国有产权进场交易被以法律的形式固定下来，产权交易市场从此有法可依。 　　产权市场搭建了公开透明的市场化交易平台 在中纪委“依法合规，市场机制”的要求下，我国产权市场着眼于实现“发现市场主体、发现价格”的基本功能，始终努力打造“公开”和“竞争”的市场平台。首先，不同于四项制度中的“土地交易、建筑工程招投标和政府采购”三类交易平台的事业单位体制，66家交易机构中有36家采用了公司制体制，采用事业体制的交易平台也大多采取市场化运营的机制，保证了产权市场是一个真正的市场化平台，能够用市场的手段促进“竞争”的产生，促进价格的充分发现。其次，在平台运行层面，京津沪等几家主要的产权交易机构定位于转让方、受让方、中介方之外的第四方服务平台，通过实行会员代理制为各类市场主体提供“公开、公平、公正”的市场环境，保证了交易所的中立性和公信力。第三，在信息技术利用方面，产权市场大力探索信息技术对现代企业的支撑作用，不仅通过拓展多种信息披露渠道，最大范围地增加了公众的知情权，最大范围地发掘了投资人资源，还创新了多种信息化的交易方式，有效地规避了传统竞价弊端，大大提升了项目竞价效率，通过对交易流程的电子化和留痕化，有效强化了交易所的内控体系，防范了交易所的管理风险和道德风险。 　　产权市场建立了有效的市场监管机制 在企业国有产权“阳光交易”的过程中，国资监管机构扮演着外部监管者的重要角色。在促进企业国有产权进场方面，国务院国资委提出了“应进必进、能进则进、进则规范、操作透明”的具体要求；在定期评审方面，按照中纪委的要求，国务院国资委作为牵头机构，会同财政部、发改委、监察部、工商总局、证监会等建立了企业国有产权进场交易的联合检查机制，目前已经对京津沪渝四家中央企业产权交易机构进行了三次评审；在企业国有产权交易动态监测方面，通过建设信息监测系统，实现了“两级国资委”对企业国有产权交易的实时监测；在行业自律方面，去年底我国企业国有产权交易机构协会的正式成立，大大推动了行业自律的开展。在接受外部监管的同时，产权交易市场还通过内部组织架构和交易流程程序化的设计建立了有效的内部风险防控机制。目前，几家主要的交易机构均按照受理、审核、监督“三权分立”的原则，建立起前、中、后场相对独立、互为支撑又相互制衡的业务运行体系，即企业国有产权交易转让项目从进场到最终成交，要经过前、中、后场多个部门把关，有效避免了权力过分集中于某一部门和个人带来的风险。 　　可以说，在过去八年的实践探索中，产权市场最成功之处就在于建立了一个“真市场”，以市场主体的独立性、制度体系的完善性、运行架构的分权制衡设计、信息化系统的统一高效等，实现了市场“发现市场主体、发现价格”这一本质功能。 　　产权市场的实践经验和成绩也得到了市场和社会各界的广泛认可，得到各级领导的充分肯定。2010年11月，中央政治局常委、中纪委书记贺国强同志在重庆联合产权交易所等《推进国有产权交易制度创新，确保国有资产阳光交易保值增值》的报告上批示：“重庆、杭州、南平等地推进‘公共资源、公共资产、公共资金’管理和交易改革的做法很好，建立交易平台，实行阳光营运，健全相关制度，力求从源头上防止腐败，请注重总结推广这方面的经验。”2010年8月4日，中央书记处书记、中纪委副书记何勇在北京产权交易所考察时指出：“要从建立健全惩治和预防腐败体系，推动社会主义市场经济体制完善的高度，深刻认识产权交易市场化改革的意义，增强做好工作的责任心和使命感。” 　　三、部分公共资源可依托产权市场实现阳光化公开处置 　　毋庸置疑，产权市场的探索创新是过去几年我国公有经济领域管理体制改革的重大成就，其形成的“公开、公正、公平”的市场环境和先进经验为我国在新形势下拓展公共资源交易领域的改革提供了很好的思路和现实的路径，得到实践验证的产权交易市场完全有能力、有理由在这一领域发挥作用，成为公共资源交易的重要平台。 　　首先，22号文倡导的开展公共资源交易，从源头上防治腐败，促进服务政府、廉洁政府建设的目标与产权市场促进国有资产保值增值的基本使命高度一致，因此依托产权市场开展公共资源交易完全符合四项制度的政策精神，有着政策上的延续性和合理性。 　　其次，开展企业国有产权交易的八年间，产权市场积累了丰富的国有资产处置经验，形成了比较成熟的市场运行和监管体系，建立了完备的信息化交易系统，培养出了一大批高素质的专业人才。同时，产权市场作为资本市场的特质能够集聚大量的投资人资源，这能与公共资源处置中的投资人集聚形成联动效应，有助于提高公共资源的处置效率。 　　第三，产权市场在行政事业单位实物资产、涉诉资产、罚没资产、户外广告特许经营权、停车场租赁权等公共资源交易中已经形成了比较成熟的操作体系，具备了丰富的处置经验，并取得了很好的交易效果和社会效应，继续承担和扩展该类资产的处置是产权市场的既定目标，也是义不容辞的责任。 　　当前，一些省市由于国企改革已经基本完成，企业国有产权交易明显萎缩，在这些地区，将产权交易机构归并到公共资源交易中心具有其客观上的合理性。但同时，全国性和省级中心城市的产权交易平台应当继续保持和强化其高度市场化的运行机制，任何回归行政体制，将它们简单地归入公共资源交易中心，取消法人地位的做法势必大大压缩其作为要素市场和新型资本市场的发展空间，有违交易所市场发展的客观经济规律，将对各级政府确立的以现代金融业推动经济持续健康发展产生不利影响。 　　因此，在22号文和相关文件提出建立统一的公共资源交易平台的大背景下，如何既能够坚定产权市场向新型资本市场方向迈进不动摇，又能够充分利用产权市场的已有平台为公共资源交易提供服务，应当是各级政府以及产权交易业界下阶段着力探讨的问题，这样才能找出一条既尊重产权市场探索成果，又能实现产权市场与公共资源交易平台有机融合的最佳途径。(来源:产权导刊)