刘纪鹏：国资监管构想 SRC-1 2011年05月11日 14:43 周建军 　　专访中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏教授 　　文｜本刊特约记者 周建军 　　第十一届全国人民代表大会四次全会表决通过了我国国民经济和社会发展第十二个五年(2011—2015年)规划纲要(以下称“十二五”规划)。 　　“十二五”规划提出要坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，完善经营性国有资产管理和国有企业监管体制机制，完善国有金融资产、行政事业单位资产和自然资源资产监管体制。同时，健全覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算和收益分享制度，合理分配和使用国有资本收益。这是“十二五”规划要加强和完善国有资产监管体制的重大战略部署和最新表述。 　　为学习和贯彻“十二五”规划关于完善国有资产监管体制的重要精神，进一步厘清社会各界围绕国有资产监管体制的种种争议，指导和推动当下的国有资产监管工作，本刊记者特邀请长期跟踪研究国有资产监管问题的中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏教授，解读和探讨加强和完善国有资产监管体制的重大课题。 　　国资系统新涵义 　　《国企》：最近一段时间，围绕国有企业改革及国资委的种种争议非常之多，尤其是某些学者提出要卖掉国有资产，推行私有化。您如何客观看待这些争议？ 　　刘纪鹏：中国三十年改革开放的成功经验证明，遵循市场经济规律，充分发挥市场经济实现资源优化配置的功能，才能实现中国经济腾飞。同时也必须看到我国国有资产比重与西方国家相比要大得多，像某些学者主张的简单照搬西方模式把庞大优质的国有资本存量快速卖掉，推行全面私有化的政策不符合中国的现实国情。因此，无论从国际战略机遇期的国际竞争力还是从中国经济社会整体发展的稳定性出发，都应在一个较长时期继续保持国有资本在国民经济重要领域的控制力。 　　国资委是中国在探索市场经济和创新公有制模式之间搭建的一座有中国特色的桥梁，它是长远的战略之举而非一时之权宜之计。通过建立国资管理体系实现公有制与市场经济的对接，既是国人在尊重国情基础上坚定不移发展市场经济的方向所在，又是世人总结“中国模式”成功的核心内容。 　　中国国情决定了现实中一个履行统一监管和基础管理的国资管理机构存在的合理性和必要性，即便现在的国资委更名为中投二号一类的企业集团公司，在其之上也仍然需要有一个机构履行对国有资本的统一监管职能。 　　《国企》：结合实际，您能否具体谈一下国资监管模式和国资监管机构的功能界定问题？ 　　刘纪鹏：中国庞大的国有资本和对市场经济体制的必然选择，决定了不能没有国资委这样一个对国有资本实施统一监管的部门。然而，在近几年的改革历程中，无论是相关法律，还是国资委内部的文件与讲话精神，更多地是强调其对所属企业的出资人地位，一味向“淡马锡”公司式的资产管理公司学习，淡化了全国一盘棋背景下统一规划布局的监管者身份。 　　我认为，将国资委当上市公司出资人作为工作目标，热衷像中投公司那样作部分央企的股东，是无法履行对国有资本实施统一监管职能的。中国庞大的国有经济及其在国民经济中的战略性地位决定了中国的国资委绝不能走新加坡淡马锡公司的国资经营模式，即便是中国的中投公司，也只能是理想状态下国务院国资委实施统一监管的对象，那种要把国资委简单定位为“中投二号”的提法更是本末倒置。 　　2009年5月实施的《国资法》赋予了多个部门行使国有资本出资人的职能，这些部门与国资委出资人地位相同。如果国资委只作干净的出资人，很可能使其演变成一个事实上的企业集团。 　　如果国资委热衷于与国有独资集团公司和国有资本经营公司争夺国有出资企业出资人地位，却使全国国有资本统一监管者的主体缺位，真的是捡了芝麻丢了西瓜。建立在分散产权主体基础上的多部门出资人监管，不利于中央政府和地方政府对本级政府国有资本总量、结构、变动的掌握，更重要的是无法在国家范围内国有资本进行统一战略规划布局、实施有进有退的结构调整。 　　《国企》：您似乎在强调国资委作为出资人、所有者和监管机构的不同，那您的具体建议呢？ 　　刘纪鹏：出资人概念与所有者概念内涵不同，因此，需要在政府与企业间构造出一个出资主体，作为民事行为的终极代表，通过建立出资人制度将政府作为公共管理者的身份与国有资产所有者的身份分开。在此结构下，由政府作为所有者，由这一机构作为政府的出资人代表，二者之间是授权与被授权的关系。 　　在此，我们提出了国资委系统这一概念，具体说国资委系统包含两个层次。第一层次是指行使国有资产统一监管职能的国资委；第二层次是指履行直接出资人权利的国有资本经营公司。在这一国资监管架构下，国资委未来在国资体系中定位为以终极出资人身份成为经营且营利性国有资产的统一监管者，主要负责监管国家出资企业，国有资本经营公司定位为直接出资人，成为社会主义市场经济中国有经济的多元微观载体。这一制度安排在国资法框架范围内，最大程度地保证了国资委的监管连贯性。这就由现在的国资委一身二任，变成两身二任，适度分开，合理分工，同时出资人与监管者职能在国资委系统内实现统一。 　　因此，建议区分国资委与国资委系统，构造“代表团长—教练员—运动员”三位一体的管理体系。中国特色社会主义市场经济的竞争主体，就相当于国家队体制的运动队中国坚持国家代表队体制，国资委作为国务院的特设机构，充当赛场上中国体育代表团的“团长”，定位于国有资产的监管者，制订规则并监管国家出资企业，通过规划布局和国有资本经营预算战略性地配置国有资本，是名副其实的；在团长之下，国有资本经营公司作为国有资本运营机构，充当赛场上的“教练员”。国家出资的实体企业定位于国有资产的具体运营，通过国有资产的经营与管理，实现国有资产的保值增值，充当赛场上的“运动员”。 　　大国资统一监管 　　《国企》：“十二五”规划纲要提出要加强和完善包括经营性国有资产和国有企业、金融资产等全部国有资产的监管体制机制，您能否谈谈这方面的建议？ 　　刘纪鹏：我认为，经营性国有资产不必要分金融和产业，国务院国资委应该对经营性国有资产进行统一监管。 　　目前，国务院国资委的监管范围仅是100余家其履行出资人职责的中央企业，而中央层面的其他行业如金融业以及其他80个部委下属的5000多家营利性国家出资企业均未在其监管范围内，将金融类国有资本和产业类国有资本截然分开，甚至在产业类国有资本内部也条块分割，各司其责，导致没有一个机构能够全面地履行监管职能，给国资监管一盘棋带来诸多不便。 　　由于过于强调国资委出资人地位，导致现实中人们普遍认为如果统一由国资委作为我国产业领域和金融领域里的国有资本出资人体量过大，可能导致垄断、发生金融和产业间的系统性风险。因此提出从出资人角度，不应由一个机构来对全国国有资本履行所有者职责，但由于国资委监管者和所有者一身兼二任的定位，直接导致现实中在划分不同国有资本所有者的同时，把统一监管割裂了。 　　目前，国资监管机构主要负责非金融类企业国有资产的监管，财政部门主要负责金融类企业国有资产、行政事业单位国有资产的监管。尽管从所有者角度有一定道理，但从统一监管角度这样划分并不科学。西方国家没有统一的国资委体制，对于少量不以营利为目的的国有资本通常由财政部代行管理。但我国国有资本存量巨大，财政部作为公共管理部门，却去履行金融国有资本出资人的职责，在体制上不顺。此外，无论从产业资本和金融资本相结合的趋势看，还是从金融企业混业经营、投资实体企业的特点看，金融资本与产业资本都无法严格分开，例如国家电网公司、宝钢公司投资参股建设银行(5.14,0.00,0.00%)，中投公司投资保利协鑫和海外石油项目，首钢集团控股华夏银行(12.32,0.00,0.00%)等等。因此，国有资本的分部门监管难以适应产融结合的大趋势。 　　上述问题的发生根源在于国资委既当出资人又当监管者，一身两任。在下一步中应从国资委一身两任变成国资委和国有资本经营公司两身两任，即国资委作为统一监管者只有一个，国有资本经营公司作为履行对实体企业的直接出资人，可以有很多个。我认为，国资委应成为产业、金融等经营性国有资产的统一监管者，履行对各大行业，包括金融性、产业性和垄断性行业，以及文化体育等方面国有资本的统筹监管。国务院只能有一个国有资产监督管理委员会，在它下面，再设立中石油、中石化、中投、汇金、烟草、铁道、电网等若干个代表国家管理国有资本的国有行业性的大的控股公司。国资委定位为经营且营利性国有资产的统一监管者，跳出小国资委的局限，进入大国资委的范畴，履行对全国经营且营利性国有资本的统一战略规划布局、统一国资预算编制、统一监督管理与考核、统一国资基础管理等重要职能。 　　预算分立的趋势 　　《国企》：“十二五”规划纲要指出，要健全覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算和收益分享制度，合理分配和使用国有资本收益。您如何看待这方面的问题？ 　　刘纪鹏：国有资本战略布局和国有资本经营预算是国资管理的重要内容，国资委将国资经营预算管理权拿到手中，全国统一监管者的格局才能形成。现在，国资预算由财政部纳入政府公共预算统一向人大汇报，这引发了理论和实践中的众多问题，包括地方层级的国有资本经营预算。 　　《国企》：那您主张将国资预算和财政预算分开编制吗？为什么？国资预算和公共预算有何法理意义上的差异吗？ 　　刘纪鹏：我认为，首先，中国的预算体制不能照搬西方，西方的预算体制不包括国资预算。其次，国资预算与公共预算的不同性质决定了二者应由不同部门单独编制，但目前我国国资预算仅为和烟草公司、中投公司同等成为财政的一级预算单位，国资预算不能独立出来，而是完全并入财政系统，成为公共预算之下的一个子预算，这是值得商榷的。 　　国资预算是指国家凭借出资人地位取得投资收益和资产转入收益，包括国家出资企业上缴的利润、国有股份红利收益、国有资本产权转让收益等，并按照市场经济的一般准则和根据国有经济结构战略性调整的控制力考虑，投向关系国家安全和国民经济命脉关键行业的资本经营性预算，侧重营利性，通过筹资—投资—收益分配—再筹资的循环实现国有资本的保值增值。因此，国资预算的法理基础是国有资产的所有权及其派生出来的收益索取和支配权(私权利)，国资预算属于中国社会主义市场经济的特色，体现国家的国有资本所有者职能。 　　公共预算是指国家以社会管理者身份向社会各经济主体征收的税收取得收益，主要用于社会公共支出，侧重公益性，不以营利性为基础，通过收缴—运用—再收缴的循环满足社会公共需要，追求社会福利目标。因此，公共预算的法理基础是国家公共权力及其派生出来的对国民经济收入的分配权(公权力)，公共预算属于中国社会主义市场经济的特色，体现了政府的社会管理职能。 　　国资预算管理的对象是国有资本收益，而收益是出资人的三项基本权利之一，属于私权利；政府公共预算管理的对象是税收收入，是国家凭借行政权力征收的，属于公权力。私权利和公权力的法律属性存在根本性的不同，对应国资预算与政府公共预算的管理方式也应不同。国资委作为出资人代表时，其对国家出资企业享有的权利与普通所有者对企业享有的权利性质上并无不同，都属于股东对企业享有的“权利”而非“权力”。国资预算作为私权利下的制度安排，应与公权力下的公共预算相区别。 　　《国企》：预算的分立会否产生新的问题？国资委和财政部分别扮演何种角色呢？ 　　刘纪鹏：国资预算编制能否独立，实际关系到中国改革是沿着搭建市场经济和公有制桥梁的长久之计。独立于公共预算的国资预算有助于将国有资本的运营从政府社会经济运行的公共事务中剥离出来，实现政府国有资本出资人职能与政府公共管理职能的分离，有利于政企分开、政资分开。综上所述，考虑到国资预算与公共预算形成的机理与目标不同，应将其分开由不同部门编制，保持二者相对独立，国资预算的编制范围应涵盖全部经营且营利性的国有资本。 　　建议在国资预算试运行期满后对部门分工进行调整，过渡模式下由国资委作为国资预算编制主体，负责预算收支的具体编制；财政部门作为国资预算监督主体，负责预算汇总与监督。目标模式下国资部门和财政部门分别向人大上报各自编制的预算，国资部门报送营利性的国资预算，财政部门报送公益性的公共预算。在此基础上，公共预算财政主体与国有资本经营主体之间存在着税收缴纳关系，应通过国有资本收益管理和国资预算的资本性支出，实现国有资本保值增值和国家出资企业做强做大，反过来通过增量税收为财政做贡献。 　　总之，对于下一步国资改革，应建立大国资委的监管框架，于国资委系统内实现出资与监管职能的合一，并充分发挥国有资本经营预算的功能与作用。组建大国资委的监管体系有利于整体国有资本的保值增值、做大做强，实现国有资本的战略布局与结构调整，使国有资本成为我国特色社会主义市场经济的中坚力量和长久之计，最终惠及国民。新国资管理体系将成为中国特色社会主义市场经济制度中的一项创举，屹立于世界经济理论与实践的前沿。(来源:《国企》杂志）