事业单位国资改制重心：防止国有资产流失 SRC-1 2010年10月12日 10:39 周绍朋;任俊正 　　防止事业单位改制中国有资产流失，根本目的是要推动事业单位改制改革工作的顺利进行。 　　事业单位改制的目的，从根本上讲，就是通过事业单位的公司化改造，使事业单位逐步转变为遵守市场经济运作规律的市场竞争主体，更好地得到发展。因此，在进行资产评估时，既不能人为地低估，以造成国有资产流失；同时也不能高估，给转制后单位的发展带来困难。 　　对那些在转制中产权发生变化的单位，要作为防止国有资产流失的重点。除了要保证资产评估的客观公正外，关键是在进行产权转让时要引进市场机制，即通过竞拍实现公平、公正、公开。而对那些实行公司化改革后产权不发生改变，即仍然为国有单位或国有控股单位的，则应把重点放在国有资产的保值增值上。 　　那种不分具体情况的所谓防止国有资产流失，使得改革迟迟不能进行，其结果，非但防不了国有资产流失，还可能会造成国有资产以其他的方式流失。只有正确认识不同事业单位的资产状况和特点，以及这些单位在改制中应把握的重点，才能客观地认识事业单位改制过程中的国有资产流失问题。 　　与国有企业改制一样，事业单位改制是一个涉及到方方面面的复杂的系统工程，任何一个环节出现问题都可能导致改制受阻，或造成国有资产流失。这就要求在事业单位改制中，对涉及到的方方面面的问题进行系统的思考，借鉴国有企业改制的经验，正确认识与防止事业单位改制中的国有资产流失，推动事业单位改制顺利进行和改制后健康发展，实现国有资产的保值增值。 　　三类事业国资改制各有重点 　　看待事业单位改制过程中的国有资产流失，应该围绕事业单位改制的目标，正确认识和深入分析事业单位的资产状况。根据资产与负债的情况，目前我国事业单位的资产状况大致可以分为三类： 　　第一类是资不抵债。这类事业单位往往资产状况较差，成长性也较差，甚至有些单位已经名存实亡，不尽快进行转制，不但不能实现国有资产的保值增值，而且还会给国家财政带来沉重的包袱。从严格意义上讲，这类单位已经没有净资产或净资产为负，即使把它无偿转让也谈不上国有资产流失问题。 　　在这类事业单位改制中，如何减轻政府财政负担，才应该是关注的重点，而不应该是如何防止国有资产流失的问题。如果对此认识不清，忽视了这类单位国有资产净值为负的实际情况，就可能会延误改革的最佳时机，包袱非但不能化解，还会产生更大的包袱。 　　第二类是资产与负债大致相当，资产状况一般。在这类事业单位改制中，关注的重点应该是如何通过体制机制的转换，促进事业单位突破瓶颈，实现更好的发展问题。在这类单位中，实际上也没有什么资产可以流失了。对这些单位，应该通过转制，使其得到更好的成长，而不是防止所谓国有资产流失问题。 　　譬如，对于虽然资产状况一般，但发展前景却很好、成长性也很好的事业单位，应该根据具体情况，将国有资产保值增值与企业生存与发展结合起来；对于资产状况确实一般，发展前景也不明朗的事业单位，实现国有资产保值增值的可能性不大，则应采取多种形式放开搞活。只要能够做到债务和资产一起走，无论怎样改，都不会造成国有资产流失。加快改革的步伐，无论对于事业单位本身还是对政府财政，都会更为有利。 　　对这类事业单位，过多强调防止国有资产流失，而忽视这类单位国有净资产不多甚至为零的实际情况，不敢进行改革，非但起不到防止国有资产流失的作用，还可能会阻碍单位的改革和发展，既不可能实现国有资产保值增值，也不利于减轻政府财政负担。 　　第三类是资产大于负债，资产状况较好。这类事业单位在改制中才是防止国有资产流失的重点。由于这类事业单位基础较好，国有资产的净值较大，如果改制不规范，不仅会直接造成国有资产流失，而且还会造成非常恶劣的社会影响，从而影响整个事业单位改制的进程。 　　即使是对于这类事业单位，也不能仅以“防”为主，而是要设法保持其改制后发展的可持续性，以达到国有资产保值增值的目的。 　　如果不能正确认识事业单位资产实际状况，在改制过程中搞“一刀切”，出台的政策过于僵化，使本该化解的包袱未能及时化解，表面上看，好像是防止了国有资产流失，但实质上却会进一步加大财政负担，本质是另一种形式的国有资产流失。 　　借鉴国企改制堵三漏洞 　　前些年的国有企业，特别是中小企业改制，总体来说取得了很大的成功，但也有一些经验和教训。以这些经验和教训为借鉴，或许可以大体梳理出事业单位改制中，可能出现的国有资产流失途径。 　　首先，拟改制单位通过财务造假或“小金库”等方式隐匿财产，造成国有资产流失。这是国有企业改制中国有资产流失的常见形式。拟改制的企业通过财务造假，将本不该计入负债的项目计入负债，将本该计为资产的项目故意少计或不计，建立并隐瞒账外账、私设“小金库”，直接造成国有资产流失。譬如有些单位通过虚构应付账款、违规大幅计提折旧、库存数据作假等方式，将资产做小，负债做大，使国有资产的账面价值远小于实际价值，直接侵吞国有资产。 　　其次，资产评估过程不规范，国有资产被低估、贱买，造成国有资产流失。国有企业改制中，尤其是改制初期，一些拟改制企业与资产评估机构合谋，在对国有资产评估时，故意扩大不良资产的不良程度，弱化优质资产的价值，以低估国有资产的价值，造成国有资产流失。 　　另外，一些企业在进行国有资产价值评估时，对于无形资产不评或少评，把土地价值低估；国有股权转让时不考虑或不客观考虑资产的增值性等，评估出的价值远低于实际价值，也是常见的国有资产低估和流失的方式。 　　在事业单位改制中，虽然资产评估已经越来越规范，但是仍然不能忽视国有资产被低估、贱买的可能性，尤其是防止知识产权、土地等无形资产、房产等固定资产价值被低估。由于事业单位的资产中无形资产所占的比例可能更大，地理位置又多属于市内繁华地段，无形资产的评估本身又相对复杂，如果处理不当，很容易造成国有资产流失。 　　再有，审批及监管部门的工作不规范、不严格，造成国有资产流失。在国有企业改制中，一些拟改制企业钻审批及监管制度的空子，甚至与审批及监管部门的工作人员合谋，侵吞国有资产。 　　这些企业在改制前往往突击增加成本和费用，故意将企业效益由好做差；在改制过程中，不按政策规定程序开展工作，该申报的不申报或不及时申报，该公告的不公告或不及时公告，如违规处理优质资产，资产评估后不及时向职工公布结果，违规进行资产抵押贷款筹措购买国有资产的资金，甚至虚假注资等；在改制后，则违规稀释国有股比例，通过不同方式造成国有资产流失。 　　这些违规行为以及其他造成国有资产流失的行为，也有的是没有被审批及监管部门发现，或者审批及监管部门发现后不处理或不及时处理，都或多或少与审批及监管部门的工作不规范、制度不完善有关。 　　由于利益趋动，在事业单位改制过程中，类似的违规现象仍然会存在，仍需要加强审批及监管部门工作的规范性，严格按照有关制度办事，避免因为工作不规范、制度不完善导致国有资产流失。 　　以实现保值增值为目标 　　为了使这些事业单位在转制后能够更好地发展，以实现国有资产的保值增值，在转制中还应特别注意以下几点。 　　首先，围绕国有资产保值增值，进一步建立健全相关的法律保障体系，不断健全和优化国有资产管理体系，不断净化资产评估中介市场，不断加强政府相关管理部门之间的合作，在借鉴国有企业改制经验和教训的基础上，结合事业单位改制的特点，在制度体系建设方面不断创新，为事业单位顺利进行转制提供制度保障。 　　其次，围绕国有资产保值增值，对事业单位改制进行统一规划，包括结合实际情况，在改制进程安排、改制的形式选择等方面采取更为科学、灵活的方式。 　　在国有企业改制中，曾经一度出现过“运动式”的转制情形，政府甚至给定时间表及改制企业的数量指标，使得许多企业为了赶上优惠政策，不顾实际情况，仓促改制。在这种仓促的运动式的改制过程中，难免就会出现各种漏洞和浑水摸鱼等情况，从而造成国有资产流失。 　　另外，一些地方还曾经出现过对企业改制的形式僵化要求，譬如简单规定哪些企业采取破产的形式，哪些采取国有股退出的形式等。实际上，这些规定并不一定符合企业的客观要求，转制后不仅不利于企业发展，甚至阻碍企业的发展，造成了事实上的国有资产流失。 　　在事业单位改制中，应结合国企改制的经验教训，采取更为科学、灵活的方式。对转制后仍属于国有或国有控股的单位，要通过转制最大限度地促进单位的发展，通过发展实现国有资产的保值增值。 (来源:《瞭望》)