山东国资委课题组：国资监管机构行权履职指针 SRC-1 2010年04月21日 13:55 　　2009年，山东省各级国有资产监督管理机构认真贯彻《企业国有资产法》，积极推进国有资产监督管理体制改革，深化国有企业改革，促进国有经济结构布局调整，国有企业经济效益大幅度提高，国有经济的影响力、带动力、控制力逐步增强。特别是山东省的省管企业，克服全球金融危机影响，实现利润列全国各省区市国资委监管企业第2位；有11户省管企业进入2009年中国企业500强。国有经济发展质量和效益不断提升，为全省经济平稳较快发展做出了积极贡献。为了深入贯彻实施《企业国有资产法》，山东省人大、省政府把研究制定《山东省实施〈企业国有资产法〉办法》作为2009年重点立法调研项目，山东省国资委把山东省贯彻实施《企业国有资产法》作为2009年重点研究课题，组织课题组深入有关市和省管企业进行了大量的调研，并形成了研究报告，对今后贯彻实施《企业国有资产法》提出了许多有价值的意见和建议。 　　一、关于深化国有资产监督管理体制改革 　　为深入贯彻《企业国有资产法》，国务院国资委印发《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》(以下简称《意见》)。各级政府和国资监管机构应全面落实《意见》的各项规定和要求，加快国资监管体制改革，按照“权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合”的原则，积极推进出资人三项主要职责的落实。 　　(一)政府应当明确国资监管机构的监管范围 　　1.合理界定国资监管机构的监管范围。国资监管机构监管企业国有资产的范围，依法由本级人民政府按照“政企分开、政资分开”的原则确定，不再授权国资监管机构以外的其他部门、机构对国家出资企业履行出资人职责。各级国资监管机构可根据本级人民政府授权，逐步将地方金融企业国有资产、事业单位投资形成的经营性国有资产、非经营性转经营性国有资产纳入监管范围。要积极配合做好党政机关、事业单位与所属企业的脱钩改革、划转接收工作，依法对移交到位的企业履行出资人职责。但在移交前，应做好尽职调查工作，注意防范相关的法律风险。 　　2.正确处理与有关部门行业管理的关系。《公司法》在国有独资公司一章中，将国有独资公司定义为：“国家单独出资、由国务院或地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司”。按上述规定，原来由其他部门、机构投资的企业，由国资监管机构履行出资人职责的，在进行工商登记时应直接将出资人登记为国资监管机构。少数特定领域如教育、文化、卫生、民政、司法等国有资产可以实行委托监管，但要遵循国家和本省国资监管的统一规则。属于委托监管的，要与其他部门、机构订立委托监管协议，并依法规范国资监管机构与其他部门、机构以及委托监管企业之间的关系；要通过办理工商登记手续，明确与委托监管的国家出资企业的出资关系，明确双方的权利、义务和责任。对国资监管机构履行出资人职责的企业出资设立或者与其他投资主体共同设立的地方金融企业转让国有股权的，依照企业国有资产转让的有关规定，报国资监管机构批准，或者报本级人民政府批准；涉及金融行业监管职能的，按行业监管规定执行。 　　(二)准确把握国资监管机构的机构性质和职能定位 　　根据《公司法》、《企业国有资产法》的规定，落实国资监管机构享有资产收益、参与重大决策、选择管理者等三大出资人职责，实现管资产和管人、管事相结合。 　　1.依法坚持国资监管机构作为本级人民政府直属特设机构的性质。国资监管机构要牢牢把握国有资产出资人职责定位，对本级人民政府负责，向本级人民政府报告履行出资人职责的情况，接受本级人民政府的监督和考核，承担国有资产保值增值责任。同时，代表本级人民政府向本级人民代表大会报告履行出资人职责的情况和国有资产监督管理的情况，接受本级人民代表大会的执法检查。 　　2.按照“三统一”、“三结合”原则履行出资人职责。各级政府要严格遵守《公司法》、《企业国有资产法》的规定，制定各级国资监管机构的“三定方案”，建立健全企业国有资产出资人制度，继续推进解决管资产与管人、管事相脱节的问题，争取国资监管机构出资人职责到位，逐步改变目前少数地方存在的部分企业由国资监管机构管资产，有关部门管人、管事的体制状况，依法实现对国家出资企业集中统一履行出资人职责。 　　3.进一步细化与有关部门职能的分工与衔接。要将国资监管机构的出资人职责的监管与有关部门的行业监管、市场监管等社会公共监管区别开来，进一步明确与有关部门在企业领导人员管理、财务监督、国有资本经营预算的编制与执行等方面的具体职责分工，落实国资监管机构的相关职责。准确把握政府交办事项的工作定位，对政府交办的维护稳定、安全生产、节能减排等工作，国资监管机构要妥善处理好与政府主管部门的关系，注意从履行出资人职责、确保国有资产安全和保值增值的角度，督促企业严格执行国家有关法律法规和各级人民政府有关规定，积极承担社会责任。 　　(三)完善市县国资监管体制 　　1.健全市县国资监管机构。对企业国有资产规模较大的市县，应当在市县机构改革中争取建立独立的国资监管机构。不能设立的，在行政编制不足的情况下，既可以探索建立事业性质的国有资产监督管理中心履行出资人职责，也可以成立国有资产经营公司履行出资人职责，承担国有资产保值增值责任。 　　2.明确监管范围。推动市县级人民政府合理界定国资监管机构的监管范围，鉴于市县国家出资企业很少，国有资产规模也不大，可将金融、公共事业、文化等国有资产统一纳入监管。条件成熟的，可将行政事业中的房地产及其他经营性资产分期分批全部划转国有资本运营机构，变资产为资本，实行集中管理运营。 　　3.依法规范国资监管机构与国有资产经营公司的关系。根据出资关系，明确国资监管机构是国有资产经营公司的出资人，充分发挥国有资产经营公司运营国有资本、政府融资的重要平台作用。国有资产经营公司要对国资监管机构负责，依法建立和完善法人治理结构，建立健全企业内部监督管理和风险控制制度。 　　(四)上级国资监管机构应加强对下级国资监管机构的指导与监督 　　1.帮助市县加强机构建设。省级国资监管机构要加强与人事编制等有关部门的配合，准确把握市县国资监管机构的机构性质和职能定位，明确县属企业国有资产的监管主体及其工作职责，加快落实监管责任，不断探索既符合改革要求又符合本地区实际的县属企业国有资产的监管方式和途径。 　　2.指导市县人民政府合理界定企业国有资产监管范围。并要按照全省国有经济结构布局的总体要求，指导市县进行产业结构调整，进一步提高市县国有经济的整体素质。 　　3.加强对市县国资监管的监督。特别是加强对市县人民政府所属国有企业改制、企业国有资产转让的监督，采取有力措施，维护国有资产出资人的合法权益，切实防止国有资产流失。 　　二、关于加强国家出资企业章程管理 　　(一)国资监管机构要重视章程的作用 　　国资监管机构应该把公司章程的起草、修订、审核摆到更加重要的位置，充实章程内容，完善有关程序，使公司章程充分体现有关法律法规和制度精神，真正成为落实法律法规和国资监管机构各项监管制度、组织企业生产经营管理的“根本大法”。 　　1.国资监管机构内部要规范完善公司章程起草、审核、批复流程。建议国资监管机构指定一个综合处(科)室负责章程的起草审核工作，各个业务处(科)室结合自身处室职能对章程中重大事项拟定标准并对章程的有关规定提出修改意见，由指定的综合处(科)室汇总各处(科)室意见提出公司章程草案，报国资监管机构办公会审议通过后，履行工商登记程序。 　　2.加强对章程执行情况的检查。省市国资监管机构依照《公司法》和《企业国有资产法》要求，对所出资企业的章程进行一次全面清查，争取2?3年内完成出资企业章程的修改工作，并在此基础上指导出资企业做好二级及其二级以下企业章程的修改工作。同时抓好企业章程的贯彻落实，对企业章程执行情况加强检查，纠正违反企业章程规定的行为，确保国资监管机构对所出资企业的监管行为符合章程的规定，确保企业的经营行为符合章程的规定。 　　3.国资监管机构要通过制定公司章程实现对所出资企业的个性化管理。国资监管机构所出资企业行业差别比较大，应该通过加强章程管理实现对所出资企业的个性化、差异化管理。对法律明确须由国资监管机构决定的事项，在企业章程中做出相对统一的规定。对法律明确可由国资监管机构和所出资企业分别决定的事项，依据企业规模、管理水平、行业特点等因素，把需要进行个性化管理的事项在章程中做出区别性规定。对法律明确须由企业决定的事项，坚决维护企业的决定权，确需向国资监管机构报告的，在章程中做出具体规定。 　　(二)国家出资企业要加强对再出资企业章程的管理 　　1.国家出资企业要对再出资企业章程加强审核。国家出资企业要制定再出资企业章程内部审核办法和流程，明确再出资企业公司章程必须要由集团公司法务部门起草，相关业务部门会签以后报集团公司董事会批准后履行相关工商登记手续。省管企业对外投资新设企业的，必须按上述程序对章程严格审查。 　　2.国家出资企业要加强对章程执行情况的检查。省管企业要按照《公司法》、《企业国有资产法》的规定对再出资企业的章程进行一次清查。对再出资企业中包含全民所有制企业、集体所有制企业的，公司章程要随公司组织形式的变化及时修改。在清查结束后，将章程的清查修改情况报国资监管机构备案。 　　3.加强对国家出资企业与民营企业合资及在省外、境外设立企业章程的审核。对境外企业章程的起草和修改，要在遵守所在地法律的基础上，维护国家出资企业的合法权益。对上述特殊企业的章程要上报国资监管机构备案。 　　三、关于加强国家出资企业法人治理结构建设 　　建议按照《公司法》、《企业国有资产法》的要求，打破阻碍企业改革发展的旧的内部管理体制，进一步完善国家出资企业法人治理结构，使股东会、董事会、监事会、经理层各负其责，形成高效运转、有效制衡的内部监督约束机制。 　　(一)完善董事会制度 　　1.明确董事会的法律地位。按照《公司法》、《企业国有资产法》的要求，在公司章程中明确将董事会作为企业的主要决策机构，并约定企业董事会成员的职数。国资监管机构要按照法定程序委派董事，企业要建立职工董事制度，并使董事会成员按章程规定到位。 　　2.探索党委会参与重大问题决策的途径和方法。明确党委会和董事会决定重大事项的范围和界限，企业党委会主要保障党和国家的方针政策在企业的贯彻执行，参与企业重大问题的决策，支持董事会、监事会、高级管理人员依法行使职权。企业生产经营重大事项的最终决策权，应通过企业董事会权利的充分行使来实现。 　　3.加强董事会专门委员会建设。国家出资企业要建立健全董事会专门委员会，细化董事会专门委员会的职责权限、履职程序，强化董事会的决策支持体系。 　　4.进一步扩大外部董事试点范围。争取在全部省管企业推行外部董事制度，同时进一步明确外部董事的职责与权限，加强对外部董事的考核评价，拓宽外部董事选择渠道，提高外部董事履职能力。 　　(二)完善监事会制度 　　1.适时扩大省管企业监事会覆盖面。省市国资委要扩大外派监事会或者企业内部建立监事会的范围，并按照公司章程约定向国家出资企业派出监事。在企业章程中，对监事会的地位、职责、行权履职方式做出更加明确具体、更具有操作性的规定，使监事会真正独立于董事会和经理层。 　　2.优化监事会组成结构。逐步扩大企业身份监事会成员比例，选拔财务、经营管理、法律等专业人员进入监事会担任监事。建立职工监事制度，增加一线员工对公司重大事务的监督权和建议权。 　　3.扩大监事会监督范围。在全面落实监事会法定职权的基础上，进一步转变当前监事会的事后监督模式，探索对企业选人用人、市场经营、重大投资、关联交易等事前、事中、事后全过程的监督。赋予监事会更多的监督职权，强化对企业管理者和再出资企业的监督，提高监事会监督的效果和效率。 　　4.为监事行使监督职权创造条件。建立监事会对出资人的直接汇报制度，在章程中明确监事必须列席企业董事会、总经理办公会，有权查阅公司账簿、合同等有关资料及聘请会计师事务所协助调查等，增强监事会监督的权威性、有效性和时效性。 　　5.建立与监事会职权相对应的责任体系。建立健全监事会激励约束机制和监督失察责任追究制度，促使监事切实认真履行职责。(以下略) 　　(课题组组长：汲斌昌 副组长：石长河 　　成员：张 颀 张子柱　 宋洪丽 高 涛) 　　l　 本文节选自2009年山东省国资委承担的重点课题——《山东省贯彻实施〈企业国有资产法〉研究报告》。 来源：《国有资产管理》