常修泽：资源产权制度改革正当时 经济参考报 2009年04月15日 11:25 田如柱 近年来，包括温家宝总理、多位副总理在内的国务院领导同志，在不同的时间和场合都强调同一个问题，那就是“资源价格改革”。在不久前由中改院召开的《危机挑战改革——2009中国改革评估报告》发布会上，作为报告编委之一的经济学家常修泽教授，就解决我国长期以来经济粗放增长、“三高一低”(高投入、高耗能、高污染、低效益)、收入分配不均等现象，开辟科学发展、以人为本、资源节约和环境友好新局面，提出自己的观点。他说，问题的根源之一是我国的资源价格不合理，解决问题的关键，则是必须尽快建立资源产权制度。 　　在随后的本报记者专访中，常修泽教授更进一步表示，受全球金融危机影响，当前我国经济增长放缓、资源价格有所下降，这正是推出资源产权制度改革的“窗口期”，他呼吁有关部门尽快研究论证、制定方案，使这项改革尽早取得实质性进展。 　　资源产权制度四要素：界定、配置、交易、保护 　　经济参考报记者：常教授您好。据我所知，您在几年前就开始研究我国的资源环境产权制度和资源价格改革问题，陆续发表了很多相关的论文和报告，并且提出了许多具体建议。中央高层对这个问题也相当重视，就在不久前，温家宝总理在向十一届全国人大二次会议作政府工作报告时还强调，要推进资源性产品价格改革。问题很严重，中央很重视，为什么这项工作依然进展不大？为什么解决这个问题如此之难？ 　　常修泽：按我的理解，资源价格问题是一个系统问题，和普通商品的价格是不同的。所以单从价格入手很难真正解决问题。它的背后实际上是一个资源产权制度问题。因此这项改革不仅和经济有关，还涉及相关的社会问题和相关法律制度。资源价格调整直接影响中下游成品价格，进而引起连锁反应，这之中涉及到的社会问题就不少，牵一发而动全身。所以要调整资源价格，必须顾及经济平稳增长，还必须顾及对社会各阶层利益的影响，还必然受到现有法律框架的制约。所以改革要全面、配套、协调，当然还有个时机问题。 　　经济参考报记者：咱们不妨从最基础的问题谈起。在一般人的概念中，普天之下莫非王土，资源就是国家的，跟产权制度不搭界，如果说有产权那也是归属国家的，跟老百姓没有直接关系。请您先谈谈产权制度和资源的关系。 　　常修泽：根据现行法律规定，土地(除农村集体土地)、矿藏、水流、森林等自然资源都属于国家所有，国务院代表国家行使占有、使用、收益和处分的权利，说“普天之下莫非王土”大致不差。但实际上资源的所有权与收益权之间在相当大程度上是偏离的，自然资源最终所有者从资源开发和使用中得到的收益未能完全实现。这本应是由全体公民共享的公共利益，和每个老百姓的利益都是相关的。我认为完备的现代产权制度主要包括四个方面的制度：一是产权界定制度；二是产权配置制度；三是产权交易制度；四是产权保护制度。产权界定制度主要是对产权体系中的诸种权利归属作出明确的界定和制度安排，包括归属的主体、份额以及对产权体系的各种权利的分割或分配。产权配置制度主要涉及各类主体的产权在特定范围内的置放、配比及组合问题，包括中央和地方收益权的分配。产权交易或流转制度主要是指产权所有人通过一定程序的产权运作而获得产权收益。产权保护制度是对各类产权取得的程序、行使的原则、方法及其保护范围等所构成的法律保护体系。我认为，资源产权也符合一般产权的特征和内在要求，所以资源产权制度也可以由上述四大支柱构成。 　　经济参考报记者：一直以来人们对资源垄断行业的高收入、“煤老板”的暴富很有意见，在您看来，这是不是资源产权界定制度不完备造成的后果？ 　　常修泽：至少是主要原因。我们就以能源行业为例，近几年由于国际油价持续走高，带动国内石油企业的利润大幅增长。如三大石油集团中仅一家集团在“十五”期间累计实现利润总额即达4751亿元，年均增长速度达到28.3%。问题在于，面对如此丰厚的利润，作为公共利益的代表者是否能充分获得收益？煤老板虽然不是煤炭资源的垄断者，但同样由于产权界定不清，利益的大部分被煤老板拿去了，环境成本却留给了自然资源的所有者和资源所在地的政府和居民。所以我说资源产权“主体归属”与“收益归属”是“非对称”的，环境贡献者与环境受益者的利益也是“非对称”的。 　　经济参考报记者：那么资源产权配置制度呢？您认为主要问题是什么？ 　　常修泽：现存资源产权配置制度的缺陷，主要是中央和地方资源产权关系的配置不当，集中表现在对资源属地所应拥有的开发权和收益权上。比如，西部某地是国内著名的矿产资源富集区，已发现的矿产资源计8类48个品种，其中煤炭、石油、天然气以及铝土矿等矿产资源丰富。随着西部开发战略的实施，该市的煤炭和石油天然气资源得以大规模开发，“十五”期间上缴中央、省及留存的全口径财政收入合计翻了近3番。但由于上缴比例过大(约占2/3左右)，导致该市12个县市区中仍有10个国家扶贫重点县，2个省级扶贫重点县，贫困人口为全省之冠。之所以形成如此反差，主要在于资源产权的配置包括经营权和收益权与资源属地关联度较差，资源所在地难以通过合法的途径从本地资源开发中得到相应的利益，造成企业人员与当地居民相当大的收入差距，也使地区间的不合理利益分配进一步加剧，还给所在地留下了资源锐减甚至枯竭和生态破坏、环境污染等一系列问题。 　　经济参考报记者：关于资源产权交易制度，您说过核心是价格问题。为什么呢？ 　　常修泽：我说产权交易制度的缺陷，核心是价格制度问题。突出表现在资源价格成本构成和价格形成机制两个方面。 　　其一，资源价格成本构成不完全。目前中国资源企业的成本，一般都只包括资源的直接开采成本，而像矿业权有偿取得成本、环境治理和生态恢复成本等尚未体现，形成不完全企业成本。应该说，“不完全成本”是煤炭行业取得暴利的最主要原因，也是“煤老板”们超常致富的奥妙之一。 　　其二，资源价格形成机制不合理。在这方面，土地资源的情况最能说明问题。其弊端主要表现在三方面：一、资源价格该市场化的未市场化，导致价格的市场化形成部分占比偏低。二、“已化”与“未化”两部分并存，形成价格“双轨制”。这种价格双轨制导致了套利的机会主义倾向。三、即使有偿交易部分，权力部门处于“双重垄断”地位。一方面，面对土地拥有者特别是农民的土地，权力部门是“垄断买方”，另一方面，面对“购房群体”这一最终消费者，权力部门又是“垄断卖方”，这又是一种不对等交易。传递下去表现为高房价。这三个方面的弊端，必然导致利益分配的扭曲。 　　经济参考报记者：农民在土地征用、工业开发、城市开发中始终处于被动吃亏地位，利益受损最严重，对农民土地权利的保护不力，恐怕是资源环境产权保护方面最突出的表现。 　　常修泽：土地问题比较复杂，对国家来说土地是资源，但对农民来说土地是其赖以生存和发展的资产。因此，保护土地既是保护国家资源，也是保护农民的资产。当前土地征用随意性强，范围不断扩大，对农民的补偿标准过低，补偿款拖欠、克扣、截流等问题屡屡发生，这些矛盾使农民的利益严重受损。形成这种局面的原因是复杂的，不仅仅是资源产权保护制度出了问题，而且与资源产权界定制度和资源产权交易制度的不完善也有直接关系。所有这些都不同程度地损害了农民在土地征用过程中的参与权、决策权和对补偿收益的充分享有权。这是一个深刻的产权制度问题。 　　资源产权制度与资源环境补偿机制 　　经济参考报记者：您在提出建立资源产权制度的观点时，逻辑起点是针对我国经济结构失调、粗放增长、“三高一低”、收入分配不均等现象，解决之道在资源价格改革，让资源价格反映真实的供求关系和稀缺程度，让价格信号引导市场、配置资源。而价格改革的成功，有赖于建立资源产权制度。这是一个完整的理论框架。 　　常修泽：我们现在讨论的主要是资源问题。实际上我是把环境与资源并列，提出建立“资源环境产权制度”的。第一，从理论上分析，“资源环境产权制度”是整个现代产权制度体系的重要组成部分。长期以来，由于受“狭隘产权观”的影响，不少人把“现代产权制度”等同于“现代企业产权制度”，忽略资源环境领域的产权问题。同时由于受根深蒂固的“产权实物观”的影响，环境领域一直也没有明确地提出产权概念，于是资源环境产权制度成为一个被忽视的问题。产权经济学家哈罗德·德姆塞茨讲过，产权是“使自己或他人受益或受损的权利”，我认为，如果用最直白的语言来表达，就是“哪里有利益，哪里就有产权”。中共十七大报告中提出“建立和健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”，一个是“资源有偿使用制度”，一个是“生态环境补偿机制”，都涉及产权的实质——“使自己或他人受益或受损的权利”问题。所以，我说提出建立资源环境产权制度正是现代产权制度体系的题中应有之义。第二，从实践上分析，提出建立“资源环境产权制度”，有助于缓解和克服当前中国资源环境领域的矛盾。第三，从国际上分析，一些国家在资源环境产权制度方面已有所探索。 　　经济参考报记者：一项新制度的建立，特别是从现有制度中脱胎出来的新制度，一定是一个循序渐进的过程。那么，您认为我们当下应该从哪里入手来推进呢？ 　　常修泽：我认为有四个现实启动点： 　　第一， 做好资源环境产权的贡献界定和损害界定工作。对于那些自己付出代价(受损)而使他人受益的，应该得到补偿；反之，对于那些自己享受环境外溢收益而使他人转移成本的，应该支付“对价”。实践中，则存在“产权模糊”状态。比如，有些地区和企业在生态环境保护方面做了诸多贡献，包括生态公益林的建设、创建各种自然保护区，以及先进企业在污染减排方面做出了突出贡献等，但却未能获得与这种“环境贡献”相对称的收益；与此同时，那些享受到这种生态环境外溢收益的其他地区和企业却未支付相应的费用。于是，为生态环境保护做出贡献的主体和享受溢出效应的主体之间存在着利益的不平衡。为此，需要做好贡献界定和损害界定工作。 　　经济参考报记者：凡是为创造良好的环境作出贡献的地区、企业或个人，应该获得资源环境产权的收益，应该把权利和利益明确界定下来；反之，凡是对环境造成损害的地区、企业或个人，也应把其责任和补偿明确界定下来？ 　　常修泽：对，这是建立资源环境产权制度的基础。第二，促进资源环境产权的公平交易。目前，涉及工业化中三大要素——土地、水、矿产资源消耗过程和生态环境的补偿，在价格成本的构成方面呈现不完全状态，其中缺了“环境治理和生态恢复成本”。应强制企业从销售收入中提取一定比例资金用于矿山环境的恢复和生态补偿，逐步使矿业企业合理负担其开发过程中实际发生的各种成本，形成“完全成本价格”。 　　第二， 实施资源环境产权的严格保护。建立生态补偿和环境付费机制，关键是要确立相应的资源环境产权利益补偿机制，包括环境外部经济的贡献者和受益者之间直接的“横向利益补偿机制”以及以国家为主体的间接的“纵向利益补偿机制”。前者主要是在利益边界比较清晰的情况下，由环境外部经济的受益者直接向贡献者进行补偿，这是一种市场化的产权收益实现机制。后者则是对环境造成损害的地区、企业或个人，促进其整改并作出相应的经济赔偿或行政处罚。 　　第三， 做好与创建资源环境产权制度的协调配套工作。主要是“五个结合”：一是与税费改革结合，二是与结构调整结合，三是与技术创新结合，四是与加强法制结合，五是与公民参与结合。 　　资源产权制度与收入分配格局调整 　　经济参考报记者：我这样理解不知道对不对：解决好资源环境相关方的利益问题，是建立和健全资源环境产权制度的实质所在？ 　　常修泽：从某种意义上可以这么说。 　　经济参考报记者：这有助于理解您所阐述的资源产权制度与收入分配的关系。地区之间、行业之间、产业之间、城乡之间的收入分配不合理、不平衡，都可以在资源环境产权制度框架中找到答案吗？ 　　常修泽：中国现阶段收入分配问题有其深刻的资源环境产权制度背景。经济决策部门要规范和调整收入分配，需要着手建立和健全资源环境产权制度，这是绕不过去的。为此我曾提出过五点建议。 　　第一、 科学界定国有资源收益权的公共利益所得及分配关系，克服实际存在的公共利益蜕变为部门化、单位化和权力者私人化倾向。对于已经明确界定为国家所有的资源性资产，务必使公共利益代表在收益权上得到保证，以遏止部门、单位和权力者个人侵占公共利益以及由此导致的收入分配不公问题。 　　经济参考报记者：有什么具体措施呢？ 　　常修泽：具体来说，要在“利、税、金”三方面展开工作：一是尽快建立健全国国有“资源性资产管理体制”。推行国有资源性资产经营预算制度，改变国有资源型企业利润倾斜内部的做法。对使用国有资源的企业，当然要尊重其自身的权、责、利，但要有合理的利益界限，将合理比例的利润上缴给所有者，并用于公众福利。二是深化资源税的改革：决策部门应高度重视“资源税”问题。建议相应提高资源税的税率，同时在征收方式上建议将“从量计征”改为“从价计征”，以充分获取价格上涨所带来的收益。三是针对企业凭借国有资源的“垄断性经营”而获得巨额利润的状况，建议将“特别收益金”改为制度化的“超额利润税”，将垄断利润收归公共所有，服务于公共利益的需要。 　　经济参考报记者：国有企业，就应该“公器公用”。 　　常修泽：第二、完善国家宏观层与资源属地的“利益分享机制”，以调节中央和地方的利益关系。可考虑某些资源的部分开采经营权适当下放给资源地区，相应确立资源地区对于属地资源一定比例的收益权，使资源属地能够从资源的开发利用中获取应得的利益。这里的重点是要实现各级财政之间合理的资源收益分配。通过完善资源属地的利益分享机制，有助于缩小地区之间的收入差距，提高当地居民的收入水平。 　　经济参考报记者：改变中央富地方穷、资源利用地区富资源输出地穷的局面。 　　常修泽：第三、通过“成本还原”构造资源价格完全成本，调节利益分配格局。这一点刚才已经谈过。简而言之，是“四个还原”：还原资源成本：进一步扩大矿业权有偿取得的范围，并适当提高探矿权、采矿权使用费收费标准和矿产资源补偿费费率；还原环境成本：建立矿业企业矿区环境治理和生态恢复的责任机制，强制企业从销售收入中提取一定比例资金用于矿山环境的恢复和生态补偿。此外，还要还原安全成本和人工成本。通过还原上述相关成本，促进成本内部化，实现各相关主体之间合理的利益分配。 　　第四、推进资源价格形成的市场化进程，矫正扭曲的利益分配。下一步应加快推进资源价格形成的市场化进程，进一步扩大招标、拍卖和挂牌等市场竞争性出让资源方式的使用范围。对于现存的资源价格“双轨制”，应加快实现并轨的步伐。 　　第五、加强资源合法产权的保护，确保资源现有支配者利益不受损害。整个社会必须形成这样一种理念和行为规范：任何组织和个人在依法取得国有资源和集体土地的使用权后，在法定期限内应视为其法人或个人的合法财产而得到尊重和保护。首先，国家不得随意收回资源的使用权(包括改变资源的使用方向)。即使国家出于公共利益的需求确实要调整资源使用权的，也不应以非经济手段强行操作，而应实行“征购”，补偿标准须参照资源的市场价值决定。其次，在国家需要调整资源使用权和征购时，要完善有关程序，利用公告、协商、申诉和仲裁等机制，保障资源现有支配者(特别是农民)有充分的知情权、参与权和决策权。 　　当然，缓解当前收入分配差距扩大的趋势，仅仅建立和健全资源环境产权制度是不够的，还需要其他方面的制度变革和政策矫正一并协调运作。受全球金融危机影响，当前我国经济增长放缓、资源价格有所下降，这正是推出资源产权制度改革的“窗口期”，我建议有关部门尽快研究论证、制定方案，使这项改革尽早取得实质性进展。 　　经济参考报记者：谢谢您接受本报的采访。