从新制度经济学角度看国资产权管理 2009年01月14日 14:19 董月超 一、企业产权制度 　　新制度经济学的产权理论将产权分为三种类型：私有产权；国有产权；共(公)有产权。在国有产权下，国家选择代理人行使产权，由于代理人对资源的使用与转让、最后成果的分配等的权能不充分，就使得其对经济绩效和其他成员的监督和激励降低，而国家充当监察代理人的费用又很高，再加上行使国家权力的实体有时会偏离利润最大化动机，因而在选择其代理人时也会有从政治利益而非经济利益考虑的倾向，这就导致了国有产权下的外部性很大，“代理人风险”问题也随之产生。就我国国企来讲 , 产权问题引起的非效率是客观存在的，但我们不能简单地引用产权理论进行国有企业产权改革 , 而必须结合国情实际 , 有的放矢。 　　二、我国国有企业产权管理的改革 　　我国国有企业产权改革的历史经验证明：绕开产权谈改 革是行不通的，没有产权结构的多元化和产权制度的变革 , 其他一切改革都是无效的。 　　产权制度包括产权界定、产权交易和产权保护等内容，如果产权改革仅注重产权的重新界定而忽略了其他相应的制度建设，那必然会无功而返；产权改革若一味注重产权界定和产权明晰，而忽视如何去保护国有企业，则容易造成国有资产的流失。理清国有资产的所有权、管理权、经营权之间的关系，对“代理人”正确定位是产权改革重点所在。国有企业的民营化改革不是国有大型企业的改革方向。政府只有以维护公正、公平的市场规则为宗旨，消除包括行政垄断在内的各种垄断，营造充分竞争的市场环境，才能使产权改革不会产生扭曲的公司治理结构。 　　根据十七大提出的“坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局”，国有资产管理产权改革主要表现在四个层面上：一是结构多元化；二是主体独立化；三是运作资本化；四是交易市场化。 　　三、我国国有资产的产权归属特点 　　新颁布的《企业国有资产法》规定“国有资产属于国家所有即全民所有”，但“全民”是一个集合概念，不具有法人主体地位，因此《企业国有资产法》还规定了“国务院代表国家行使国有资产所有权”，“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益”。依据法律管理国有资产出资人的权利就落在了各级政府头上。我国国有资产的产权归属特点主要体现在以下几个方面： 　　(一)“统一所有，分级管理” 　　“国家统一所有，政府分级管理”的国有资产管理体制就是国家所有，中央、省、市、县四级政府分别代表国家进行管理。这种情况下，国有企业的所有权关系实际上是不确定的，虽然国家是所有国有企业资产的所有者，但地方政府掌握其隶属国有企业的实际人事权、收益权、财产处置权等最基本的所有者权力。这种产权制度的矛盾在于：( 1 )地方政府掌握上述权利，但不承担所有者应该承担的责任。( 2 )增加交易成本。一是不同代理主体间的交易成本。由于中央政府和地方政府都是国有资产出资人的代表，行政上的隶属关系与代理主体间的平等关系交错存在，这就增加了代理交易成本。二是传导于企业的交易成本。分级代理行为形成的交易成本，最终都传导给了企业。( 3 )在中央和地方作为不同利益主体的前提下，各自存在着不同的利益取向，对企业的关切程度也就不同。( 4 )中央和地方的管理权限界定不明晰。管理权限的模糊造成了出资人与受益人不对称，责、权、利失衡，从而引发了国有资产经营安全和经营效率损失。 　　(二)“国家所有，分级管理”向“分级所有”转变 　　“国家所有，分级管理”体制有其历史渊源和合理性，但相比之下，“分级所有”更有利于发挥地方在国企改革方面的能动性、创造性、灵活性，因此国有资产应该逐步稳妥地由“分级管理”改为“分级所有”。 　　从产权角度来看，分级行使出资人的职责，也就是行使所有者的职能。但是由于我国国有资产的管理长期受“分级管理”体制的影响，“分级所有”不可能一下子完全脱离“分级管理”的模式。因此，在“分级管理”的基础上，管理的权限适当放开，明确各级政府的权限是实现“分级所有”的必经路线。 　　从理论上讲，第一，由哪一地区的人民所创造的物质财富和税费收入，就应属于哪一地区人民所有。第二，从初始的委托代理看，委托人由全国人民变为特定地区的人民，委托人的规模缩小，每个委托人分享到的财富就会增加，进而监督者和被监督者的积极性就会提高，委托代理成本就会下降。第三，“分级所有”能够使最终代理人规模减少，进而使地方政府有更多的时间和精力去管理这部分资本，也使监督的针对性增强，监督的效率损失减少。第四，改变了国有资产所有权的割裂状态。在“分级所有”制下，地方政府获得了一部分国有资产的完整所有权，有助于实现责、权、利关系的统一，有利于调动他们的积极性，从而提高运行效率。第五，国有资产“分级所有”有助于明晰产权，塑造市场多元产权主体。也有助于解决国有资产所有者缺位和“吃大锅饭“的问题。第六，降低了在分级管理制下的交易成本。由于所有权的完整性，实行“分级所有”后，地方政府可以根据本地的实际情况，对其所拥有的国有资产的产权进行决策，降低了与上级部门之间的交易成本。 　　四、国有资产产权管理设想 　　党的十七大报告中指出，“深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力。深化垄断行业改革，引入竞争机制，加强政府监管和社会监督” ；《企业国有资产法》规定，“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。 国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”。根据上述文件精神，我国的国有资产产权管理体制可以设计为：在国务院之下设立国有资产管理委员会，国资委作为我国国有资产的所有权的代表，委托控股公司行使所有权，对授权范围内的国有资产进行经营管理；控股公司对授权范围内的国有资产根据生产经营需要，以出资者的身份分别投入到各生产经营性企业，使之成为自己的全资、控股和参股公司，形成以产权为纽带的母子公司关系。建立国资委、控股公司、企业三级授权经营体制。对各地所有的国有资产，分别在各级政府部门内设立国资委，分别行使其所有者的职能，由此构成我国国有资产分级所有的管理框架。 　　对此框架下的国有资产管理部门——国资委、国有控股公司、国有企业三级管理的缺陷，可以用在人大之下设立一个产权监督机构来弥补三级授权体制的不足，形成国有资产的监督和管理的分立格局。这一框架的优点在于：( 1 )把国家对国有资产的监督职能与政府的行政管理职能分开。( 2 )把政府的一般行政管理职能与政府的国有产权管理职能分开。( 3 )把政府部门行使国有产权管理职能与国有产权的经营职能分开。( 4 )国有资产控股公司成立后，国有企业原来的行业主管部门成为不具有经营性的职能部门，从而保证了竞争性行业的公平竞争。 　　按照上述特点构建的国有产权监督、管理和经营机制，在宏观层次上形成了国有产权的组织体系。这种监督、管理和经营相互独立、相互分开的国有产权体系，可以从理论上明确国有资本产权主体，从实际工作上解决国有资本产权主体缺位问题。 　　董月超 中国矿业大学(北京)管理学院 来源:国有资产管理杂志